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판결요지

지하수 개발 이용기간 연장신청 반려처분 및 원상 복구명령 취소

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지하수 개발 이용기간 연장신청 반려처분 취소청구를 기각한 사례


1. 판단
가. 원고의 주장 요지
1)
제1주장 : 피고는 제주지하수조례 제11조 제3항에 따라 원고에게 이 사건 허가의 유효기간이 끝나는 2018년 8월 24일의 6개월 전인 2018년 2월 24일까지 연장신청에 관한 안내를 하였어야 함에도, 2018년 3월 16일에서야 이 사건 사전통지로써 그러한 안내를 하였다. 이러한 피고의 ‘사전통지기간 미준수’는 조례가 정한 절차를 위반한 하자로서 처분 내용의 위법과는 별도로 이 사건 처분의 독립한 위법사유가 된다.

나. 제1주장 판단
1) 사전통지기간 준수 여부

피고가 2018. 3. 16. 이 사건 사전통지로써 원고에게 이 사건 허가의 연장절차 및 신청기간 내에 연장신청을 하지 아니하면 연장을 받을 수 없다는 뜻을 알렸음은 앞서 본 바와 같은데, 위 날짜는 이 사건 허가의 유효기간이 끝나는 날인 2018년 8월 24일의 6개월 전인 2018년 2월 24일을 지난 것임이 역수상 명백하므로, 이 사건 사전통지는 제주지하수조례 제11조 제3항이 정한 기간을 준수하지 못한 것이다.

2) 사전통지 규정이 훈시규정에 불과한지 여부

제주지하수조례 제11조 제3항이 피고로 하여금 지하수개발·이용허가 기간만료일 6개월 전에 사전통지를 하도록 규정한 취지는, 지하수개발·이용허가의 연장허가나 변경허가를 신청할 때 제주특별법 제379조 제3항, 제주지하수조례 제10조 제1항, 제4항에 따라 최근 6개월 이내에 작성한 지하수영향조사서를 작성·제출하여야 하는 경우가 있고, 지하수개발·이용허가를 받은 자가 향후 사업계획 및 지하수영향조사서 작성· 제출 요부 등 제반 사정을 고려하여 기존 허가의 연장허가 및 변경허가 신청 여부를 결정하고 실제로 지하수영향조사서 작성을 마치는 데에는 상당한 시간과 비용이 소요될 수 있으므로, 기존 지하수개발·이용허가를 받은 자로 하여금 향후 연장허가 및 변경 허가 신청 절차를 차질 없이 준비할 수 있도록 한 것이라고 볼 수 있으므로, 제주지하수조례 제11조 제3항은 준수하지 않아도 무방한 훈시규정에 그치는 것이 아니라 반드시 준수하여야 하는 것으로 보아야 하고, 이는 이 사건 신청이 결과적으로 제주지하수조례 제10조 제1항 제2호 각 목에 해당하지 아니하여 따로 지하수영향조사서 작성·제출이 필요 없는 경우에 해당한다고 하더라도 마찬가지라고 할 수 있다.

3) 사전통지기간 미준수로 인하여 이 사건 처분이 위법하게 되는지 여부

그러나 이 사건 사전통지가 제주지하수조례 제11조 제3항이 정한 기간을 준수하지 못하였다는 사유만으로 이 사건 처분이 바로 위법하게 된다고 볼 수 없다. 이와같이 판단하는 이유는 다음과 같다.

일반적으로 행정처분에 효력기간이 정하여져 있는 경우 그 기간이 연장되기 위하여는 종기가 도래하기 전에 기간의 연장에 관한 신청이 있어야 하며, 만일 연장신청이 없는 상태에서 기간이 만료하였다면 그 행정처분의 효력은 상실되고(대법원 2007. 10. 11. 선고 2005두12404 판결), 종전 허가의 유효기간이 지나서 한 기간연장 신청은 종전의 허가처분을 전제로 하여 단순히 그 유효기간을 연장하여 주는 행정처분을 구하는 것이라기보다는 종전의 허가처분과는 별도의 새로운 허가를 내용으로 하는 행정처분을 구하는 것이라고 보아야 할 것이어서, 이러한 경우 허가권자는 이를 새로운 허가신청으로 보아 법의 관계 규정에 의하여 허가요건의 적합 여부를 새로이 판단하여 그 허가 여부를 결정하여야 할 것이다(대법원 1995. 11. 10. 선고 94누11866 판결). 위 법리와 앞서 본 사전통지 규정의 의미에 비추어 살피건대, 이 사건 신청은 이 사건 허가 기간이 만료된 후인 2018. 12. 17.에 이루어졌으므로 새로운 지하수개발·이용허가를 구하는 것이라고 보아야 할 것이나, 이 사건 신청이 이 사건 허가 기간 만료전에 이루어지지 못한 것이 피고가 제주지하수조례 제11조 제3항의 사전통지를 지체하였음에 기인한 것이라면, 피고로서는 이 사건 신청이 새로운 허가신청에 해당한다 하더라도 이 사건 허가의 기간 만료 전에 이루어진 것에 준하여 그 허가요건을 심사하였어야 한다고 봄이 상당하다. 그런데 피고가 제주지하수조례 제11조 제3항의 사전통지를 지체한 것은 2018년 2월 24일부터 2018년 3월 16일까지의 20일간이고, 원고가 이 사건 신청을 한 2018년 12월 17일은 이 사건 허가의 기간 만료일인 2018년 8월 24일부터 3개월 이상 지난 시점이므로, 이 사건 신청이 이 사건 허가 기간 만료 전에 이루어지지 못한 것이 피고가 위 사전통지를 지체함에 기인한 것이라고 보기 어렵다.
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