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대통령 4년 연임제·사법민주주의 확대… 정부 개헌안 초안 나왔다

국민헌법자문특위, 문재인 대통령에 헌법개정자문안 제출
헌법전문에 5·18 민주화 운동 포함… 촛불혁명은 빠져

대통령 4년 연임제 채택과 사법 민주주의 확대 등을 골자로 한 정부 개헌안 초안이 나왔다. 

 

국민헌법자문특별위원회(정책기획위원장 정해구)는 13일 청와대에서 문재인 대통령에게 정부개헌안 초안 격인 헌법개정자문안을 제출했다. 

 

특위는 이날 보도자료를 내고 "입법·행정·사법부의 권한을 합리적으로 재조정함으로써 권력기관 간 견제와 균형의 원리가 작동하는 헌법을 마련했다"며 자문안에는 △국민주권 △기본권 강화 △자치분권 강화 △견제와 균형 △민생개헌 등 5대 기본원칙에 따라 마련됐다고 밝혔다.

 

초안에는 △대통령 4년 연임제 채택 △사법 민주주의 강화 △수도조항 명문화 △대선 결선투표 도입 △5·18 민주화운동 등의 헌법 전문(前文) 포함 △국회의원 소환제 등이 담겼다. 단일안에 포함되지 못한 쟁점은 1·2·3 복수안으로 문 대통령에게 보고된다. 문 대통령은 자문위가 보고한 초안을 토대로 국회 통과가능성 등을 고려한 정부개헌안을 마련할 방침이다.

 

국회가 헌법개정안이 공고된 날로부터 60일 이내 의결해야 하는 절차와 6월 13일 지방선거가 열리는 점 등을 고려하면 문 대통령은 늦어도 이달 21일까지 개헌안을 발의할 가능성이 높다. 

 

우선 정부형태로는 대통령 4년 연임제가 채택됐다. 자문위는 4년 중임(重任)제를 고려하다 논의과정에서 4년 연임(連任)제로 선회한 것으로 전해졌다. 연임제는 중임제와 달리 현직 대통령이 대선에서 패배하면 재출마가 불가능하다. 다만 개정대상이 아닌 현행 헌법 제128조 2항에 따라 헌법개정 제안 당시 재직 중인 문 대통령은 적용대상에서 제외된다. 또 야당이 첨예하게 반대중인 쟁점이어서 최종 발의안에서 빠질 가능성도 배제할 수 없다. 

 

선거방식으로는 과반수 등 '일정 득표율 이상'이 당선조건일 때 이를 만족하는 후보가 없을 경우, 득표수 순으로 상위 후보 몇 명만을 대상으로 2차 투표를 해 당선자를 결정하는 결선투표제가 제안됐다. 현행 헌법은 대통령을 단순다수대표제 선거로 선출하도록 하고 있으며 결선투표에 대한 규정은 두고 있지 않다.


권력기관 간 견제와 균형을 위해서는 대법관 제청권과 헌법재판관 지명권 등 대법원장의 과도한 인사권을 축소하는 조항이 포함됐다. 헌법기관 구성에 관한 국회의 권한이 확대되고 법률안과 예산안 심사권은 강화됐다. 반면 대통령의 헌법기관 구성권한이 축소하는 등 대통령 권한이 분산된다. 


사법 민주주의를 확대하는 조항도 포함됐다. 국민참여재판 등 국민이 재판에 참여할 수 있는 근거를 헌법에 마련함해 관료적 법관에 의한 독점적 재판권을 견제하고 사법 민주주의를 실현하겠다는 구상이다. 

국회의원 선거 비례성 강화원칙과 국회의원 소환제(국민이 부적격한 국회의원을 임기 중 소환해 투표로 파면), 국민 발안제(국민 발안제는 국민이 직접 법률안이나 헌법개정안을 발안)가 포함돼 직접민주주의 요소가 강화됐다. 


헌법조항의 성격에 따라 기본권의 주체는 '국민'에서 '사람'으로 탄력적으로 확대 적용된다. 현행 헌법 조문의 '국민' 중 천부인권과 관련된 경우 '사람'으로 변경하고, 참정권 등 '국민'의 개념이 필요한 경우에는 '국민'이라는 용어를 유지한다. 


건강하고 쾌적한 삶을 누리는 한편, 각종 위험으로부터 보호받을 수 있는 권리인 안전권을 신설하고, 정보사회에 적합한 권리 등 새로운 기본권도 신설됐다.


지방분권이 대한민국의 새로운 국가질서임을 천명하기 위해서는 자치재정권과 자치입법권을 확대하는 내용도 포함됐다. 다만 헌법에는 지방자치 확대원칙만 담고 구체적인 사항은 법률에 위임한다. 


'수도에 관한 사항은 법률로 정한다'는 수도조항도 법률에 위임하는 방식으로 신설됐다. 현행 헌법 제3조는 '대한민국의 영토는 한반도와 그 부속도서로 한다'고 규정하지만 수도에 관한 명문화된 조항을 두지 않는다. 다만 행정수도 지정을 둘러싼 헌법재판 과정에서 관습헌법에 따라 서울이 대한민국의 수도로 인정된다는 법리가 확립됐다. 헌법재판소는 2004년 10월 '서울이 대한민국의 수도인 점은 불문의 관습헌법이므로 헌법개정절차에 따라 새로운 수도 설정의 헌법조항을 신설함으로써 실효되지 아니하는 한 헌법으로서의 효력을 가진다'며 신행정수도법에 대해 위헌결정을 내렸다. 이에따라 헌법에 수도조항이 신설되면 앞서 무산된 '행정수도 구상'을 재추진할 길이 열린다는 분석이 나온다. 


헌법전문에는 국가권력에 대한 국민의 저항권과 시민혁명의 정신 등을 담을 필요가 있다는 판단에 따라5·18 민주화운동, 부마 민주항쟁, 6·10 민주항쟁이 삽입됐다. 현행 헌법전문에는 우리 민족의 역사적 사건으로 '3·1운동'과 '4·19 민주이념'이 명시돼 있다. 다만 현재 시점과 지나치게 가까워 역사적 평가가 완료되지 않은 촛불혁명은 빠졌다. 


한편 지난달 13일에 공식 출범한 특위는 총강·기본권 분과, 정부형태 분과, 지방분권·국민주권 분과로 나뉘어 활동했다.


특위는 지난 한 달간 전국을 4개 권역으로 나눠 숙의 토론회를 개최하고 국민 2000명을 대상으로 심층 여론조사를 벌여 개헌안과 관련한 의견을 수렴했다.


전국 16개 시도에서 각종 토론회와 간담회를 여는 한편, 헌법기관과 정당 대표, 주요 기관·학회·단체와 간담회를 열어 의견청취과정도 거쳤다. 


특위는 △제2국무회의 △새 기본권 △사법부 인사체계 개선 △감사원 독립성 강화 △국민참여재판 △대통령 특별사면 통제 △국회예산심의권 강화 △공무원 근로 3권 강화 △안전권·사회보장권 강화 △'근로'를 '노동'으로 수정 △법률로 영장신청 주체 규정 △헌법재판관 자격 다양화 △토지공개념 명시 △국회의원 소환 △국민 발안제 도입 △국가원수 조항 폐지 등 28개 쟁점에 대한 의견수렴과정과 분과위 합숙토론 및회의를 거쳐 전날인 12일 정부서울청사 별관에서 4차 전체회의를 열고 개헌 자문안을 확정했다.

 

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