검색
중국투자 중국법률

[중국투자 중국법률] 중국 법령의 체계 및 정책과 법령의 관계

명한석 변호사 (법무법인 지평지성)

1. 중국 법령의 체계와 특징

가. 중국 법령의 체계

중국의 법령, 즉 법원으로는 다음과 같은 것이 있다; 헌법, 법률 (기본 법률과 기타 법률), 법규(행정법규과 지방성 법규), 규장(부문 규장과 지방정부 규장), 특별행정구(홍콩, 마카오)의 법규, 경제특구의 법규, 국제조약과 협정.

이중 기본 법률은 전국인민대표대회가 제정 또는 개정하는 것으로서 민법통칙, 계약법, 형법, 외자기업법 등이 이에 해당한다. 기타 법률은 전국인민대표대회 상무위원회가 제정, 개정하는 것으로서 회사(公司)법, 노동법, 특허법, 상표법 등이 이에 해당한다.

행정법규는 중국의 국가최고행정기관인 국무원이 제정·공포한 것을 말한다. 지방성 법규는 성·직할시·자치구 및 성·자치구 인민정부 소재지의 시와 국무원의 비준을 거친 대도시의 인민대표대회 및 그 상무위원회가 제정하는 "일반 지방성 법규"와 자치구·자치주·자치현의 인민대표대회가 제정하는 "자치조례" 또는 "단행조례"로 나뉜다.

부문 규장은 국무원 소속 각 행정부나 위원회가 제정하며, 경우에 따라서는 복수의 행정부가 공동으로 제정하기도 한다. 지방정부 규장은 성, 자치구, 직할시 및 성, 자치구, 직할시 인민정부 소재지 시와 국무원의 비준을 거친 비교적 대도시의 인민정부에서 제정한다. 홍콩, 마카오 같은 특별행정구에 적용되는 법규는 특별행정구의 법규로서 전국인민대표대회가 제정한다. 또한 경제특구에 적용되는 경제특구의 법규는 전국인민대표대회 및 그 상무위원회의 수권에 따라 경제특구의 인민대표대회와 인민정부가 제정한다. 전국적인 효력을 가지는 것은 헌법, 법률, 행정법규, 부문 규장이다.

나. 법원의 효력 순위

일반적으로 위와 같은 중국 법령의 효력 순위는 헌법-기본 법률-기타 법률-행정법규-지방성 법규 및 규장의 순이다. 지방성 법규는 동급 및 하급 지방정부 규장에 우선하며, 성·자치구의 인민정부가 제정한 규장은 동급 행정구역 내 시의 인민정부가 제정한 규장에 우선한다. 다만 부문 규장과 지방정부의 규장은 동일한 효력 순위에 있다. 그리고 동일 기관이 제정한 법령에 대해서는 특별법 우선의 원칙과 신법 우선의 원칙이 적용된다.

다. 중국 법령의 특징

중국 법령의 경우 그 특징은 우선 헌법과 기본 법률, 그리고 지방성 법규 중 지방 인민대표대회가 제·개정하는 일부 법규를 제외하면 우리나라의 행정법령에 해당하는 법규가 상당히 많다는 점이다. 또한 법률 등의 경우에는 추상적 규정이 상당히 많아 실제 그 집행에는 행정부가 제·개정하는 행정법규 등의 내용이 더 중요하다는 점도 특징으로 들 수 있다. 한편, 행정법규가 불명확한 경우도 있는데 이러한 경우 통상 관련 부처에서는 (통상 공포되지 않는) 내부적 해석 지침이나 Guideline을 제정하여 그에 따라 업무처리를 하고 있다. 두번째로는 그 명칭만 가지고는 어느 정도의 효력이 있는지를 가늠할 수 없다는 점이다. 중국에서 관련 법령의 효력 순위는 그 명칭에 상관없이 항상 그 법령의 제·개정 주체가 누구인지에 따라 달라진다. 세번째로는 지방정부의 권한이 생각보다 상당하다는 점이다. 또한 상위법규의 추상성으로 인하여 경우에 따라서는 동일한 법률을 적용함에 있어서 각 지방마다 구체적인 내용이 달라지는 경우도 많다는 점을 유의해야 한다. 마지막으로는 입법법(행정절차법)과는 달리 법령을 제·개정함에 있어 공론의 수렴절차를 거치지 않는 경우가 많다는 점도 특징의 하나로 들 수 있다. 따라서 특정 상황에 대응하는 입법절차가 상당히 신속해 질 수 있다는 장점이 있다.

필자가 여기서 강조하고 싶은 점은 중국 법령의 경우 생각보다 자의적 해석이 이루어지는 경우는 그다지 많지 않고, 정책의 변화가 필요하다고 생각되는 경우 그 정책 변화를 뒷받침하는 법령의 입법작업이 상당히 신속하게 이루어진다는 점이다. 다만, 유의할 점은 중앙정부 차원의 입법조치는 통일적으로 이루어지는 경우가 많으나, 지방의 경우에는 각 지방마다 구체적인 사항에서는 그 지방의 특색에 비추어 차이가 있을 수 있다는 점이다. 이하에서는 중국의 정책변화에 따른 입법조치가 어떻게 이루어지는지를 실례를 통해 살펴 보기로 한다.

2. 중국의 정책과 법령의 관계- 2008년 내수확대를 통한 경제성장을 위한 10대 조치와 지원 입법 및 부동산 과열 억제 시책의 사례를 중심으로

가. 금융위기 극복을 위한 10대 조치

2008년 세계적인 금융위기를 맞아 2008년11월5일 원자바오 총리는 국무원 상무회의를 개최하고 내수확대를 통한 경제의 안정적이고 빠른 성장을 촉진하기 위한 조치를 논의하여 이를 발표하였다. 10대 조치의 내용은 (1) 보장(保障)성 아파트의 건설 촉진 (2) 농촌민생공정과 농촌인프라건설 확대 (3) 철도, 도로, 공항 등 SOC 사업 추진 (4) 의료/위생, 교육, 문화 등 사회사업의 발전 촉진 (5) 탄소배출량 감소와 생태환경건설공사 추진 (6) 자주적인 혁신과 산업구조조정 추진 (7) 재해복구 사업 추진 (8) 국민들의 수입 제고, 특히 농민 등 저소득층 국민들의 수입 제고 (9) 증치세(부가가치세) 개혁 전면 시행 (10) 신용확대를 통한 경제성장 지원 강화로 구성되어 있다.

나. 10대 조치를 뒷받침하기 위한 입법 조치

2008년11월5일 중국 국무원 상무회의를 개최하고 다음과 같이 필요한 입법조치를 빠르면 한달 열흘 내에, 늦으면 8개월 가량 후에 시행하였다.

- 2008년12월15일: 국무원 판공청의 '발전개혁위원회 등 정부 부처의 자주적 혁신 성과의 산업화 촉진 정책의 전달에 관한 약간의 정책적 통지'

- 2008년12월19일: 재정부의 '국가세무총국의 전국적 증치세 개혁을 시행하는 문제에 관한 통지'

- 2009년1월10일: 은행감독위원회의 '현행 일부 신용대출 감독관리 정책 조정을 통한 안정적 경제발전을 촉진하는데 관한 통지'

- 2009년7월19일: 국무원 판공청의 '2009년 에너지 절약 및 탄소배출 감축 업무 촉진을 위한 통지'

물론 입법조치가 필요없는 사항은 바로 시행하였다.

3. 결론

필자가 중국 관련 업무를 하면서 가장 답답해 하는 사항은 중국에 대한 편견이다. 대표적인 편견 - "만만디", "", "샹요유쩡처, 샤요유뚜이처"(上有政策, 下有對策; 위에 정책이 있으면 밑엔 대책이 있다)

더 이상 중국은 "세월아, 네월아"의 나라가 아니다. 필요한 일이 있으면 속도전의 나라이다. 더 이상 중국은 인치(人治)의 나라가 아니다. 법치(法治)의 나라이다. 민주적인 의미가 아니라 효율성을 추구하는 법만능주의에 가깝긴 하지만, 모든 규제들은 법령에 근거해서 이루어 진다. 법령 변화는 보통 국무원의 통지나 의견을 통해 대강의 방향을 제시된 후, 국무원 관련 부서의 부문 규장이나 지방정부의 지방성 법규 또는 지방정부 규장을 통해 구체적인 내용이 정해지므로 국무원이 발표하는 각종 통지나 의견 등을 유심히 검토할 필요가 있다. 더 이상 중국은 빠져 나갈 구멍이 많은 그런 허술한 나라가 아니다. 정책이 만들어 지고 관련 입법조치가 취해지며, 이에 따라 내부 지침들이 뒷받침되어 적어도 각 지방단위에서는 통일적인 규율이 이루어 진다.

중국은 행정, 입법 양자를 모두 최대한 효율적으로 동원하여 필요한 국가정책을 관철해 가는 나라이다. 행정부에서 필요한 정책을 발표하면 같은 행정부에서 필요한 입법 조치를 취하고 있다. 중국에서 또는 중국과 관련한 사업을 하려면 정책 방향을 살피고 그에 따른 입법 조치가 어떻게 되는지를 항상 예민하게 감지하여야 한다.
리걸에듀