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연구논단

부동산 개발이익환수제도 개선방안

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1. 서론

한국 사회에서 부동산 개발사업은 사회적, 경제적 여러 요인에 의해 정상 지가 상승분을 초과하는 이익을 남기곤 한다. 물론 자유시장경제질서 하에서 개발사업으로 많은 돈을 번다는 것 자체는 크게 문제될게 없다. 실제로 지역 주민들의 요구에 의한 경우도 많으며 재개발, 재건축을 통해서 시민의 삶의 질도 높일 수 있다. 그러나 개발과정에서 필연적으로 소외되고 불이익을 받는 이들이 발생한다. 이와 같이 부동산 개발은 필연적으로 불로소득 발생과 공공침해가 수반되기 때문에 사회적 합의가 중요하다. 이러한 사회적 합의의 근거로 작용하는 개발이익환수법이 제정된 지 30여 년이 지났으나 여전히 제도적 허점과 문제점이 다수 있다. 이에 그 개선 방안으로서 먼저 총론적 방향을 살펴보기로 한다.

개발이익환수제도 개편방향을 모색하는 과정에서 무엇보다 헌법이 보장하는 사유재산권과 사적 계약자유의 원칙 등 시장경제질서의 근본 가치가 훼손되지 않아야 한다. 개발이익환수제도의 목적을 보다 단순화시킬 필요가 있다. 즉, 개발이익의 환수목적은 부동산 개발과정에서 발생한 비용과 수익의 공평한 분배, 특히 자본이득(불로소득)의 공정한 환수로 단순화시키는 것이 바람직하다. 개발이익환수제도로 인한 다양한 혼란을 막고 개발부담금제도 등의 도입 단계부터 위헌성을 제거하기 위하여 헌법재판소는 개발부담금 등에 대한 위헌심사 기준을 보다 명확하고 일관되게 정립할 필요가 있다.

2. 본론
가. 시장경제질서의 근본가치 준수

개발이익환수제도 개편방향을 모색하는 과정에서 무엇보다 헌법이 보장하는 사유재산권과 사적 계약자유의 원칙 등 시장경제질서의 근본 가치가 훼손되지 않아야 한다. 즉 부동산 문제 해소를 위한 정부의 개입은 토지 및 부동산시장의 자율성을 최대한 존중하는 밑바탕 하에 예외적으로 허용되어야 하며, 개발이익 환수를 위한 정부의 정책 역시 일반 원칙을 마련하되, 그 원칙을 서울 강남이나 수도권 등 특정대상 및 특정지역에 한하여 적용하기보다 모든 용도의 토지 및 부동산과 모든 지역에 보편적으로 적용하여야 한다.

나. 개발이익 환수목적의 재정립

현재 수도권을 중심으로 한 대도시 및 인근의 경우 여전히 개발수요가 존재하고 있어 성장관리가 필요한 반면, 지방 중소도시나 농어촌 지역에서는 개발수요가 현저히 감소하여 수요를 적극적으로 창출해야 하는 상황이다. 이러한 상황에서 개발이익 환수목적을 재정립할 필요가 있다. 구체적으로, 개발이익 개념과 환수체계의 재정립, 공공시설부담의 형평성 제고, 개발부담금제도의 합리성과 투명성 제고, 개발이익 환수에 있어서 개발사업지역과 주변지역 간 불균형 해소 등을 들 수 있다. 지금까지 우리나라의 개발이익환수체계는 개발이익 환수 목적을 매우 다양하게 규정하였다. 예컨대, 투기 억제, 지가 안정, 토지의 효율적인 이용관리 등 지나치게 다양하게 환수목적을 규정해 왔는데, 이 때문에 환수제도에 대한 국민의 이해를 구하기 어려웠을 뿐 아니라, 제도운용의 실효성 평가도 혼란스러웠다. 이에, 개발이익환수제도의 목적을 보다 단순화시킬 필요가 있다. 즉, 개발이익의 환수목적은 부동산 개발과정에서 발생한 비용과 수익의 공평한 분배, 특히 자본이득(불로소득)의 공정한 환수로 단순화시키는 것이 바람직하다.

다. 개발이익 환수체계의 재정립

개발이익을 환수하기 위하여 새로운 제도를 도입하기보다는 현재 운영 중인 제도 간의 연계성을 강화하고, 이들 제도의 실효성을 높이는 방향으로 체계를 개편함이 상당하다. 이를 위해 한편으로는 부동산의 보유와 이용 및 개발과 처분(매매) 등 부동산 개발행위 전단계와 개발단계에서 구분되는 최협의·협의·광의의 개발이익을 조세적 환수제도와 비조세적 환수제도로서 개발부담금 부과 등 상호간의 연계성과 체계성을 강화하여야 한다. 다른 한편으로는, 과거 부동산 개발업자와 인근 토지주들의 개발이익 사유화 문제가 개발이익환수제도 자체의 미비에 기인한 것은 아니었던 만큼 보다 실효성 있는 환수제도를 시행하기 위해 정부와 지자체 상호간의 행정체계를 보다 명확하고 구체적으로 개편하여 환수제도의 실효성을 높여야 한다.

라. 제도의 일관성 유지

우리나라의 개발이익환수제도는 그동안 부동산시장과 거시경제 여건 변화에 따라 개발이익환수제도를 도입 및 폐지를 반복함으로써, 정책의 일관성 결여로 국민으로부터 신뢰를 얻지 못한 점이 크다. 따라서 시장 여건에 따라 부동산 세율 조정 등 적용 강도를 신축적으로 조정하더라도 환수제도 자체는 상당 기간 일관성 있게 유지할 필요성이 있다. 이에 개발과정 어느 단계에서, 그리고 그로 인해 발생한 개발이익 중 도대체 어느 정도를 환수할 것인지에 대한 원칙과 기준을 구체적으로 만들 필요가 있다. 개발부담금이나 재건축 부담금 등이 모두 개발과정에서 발생하는 불로소득인 개발이익을 환수하는 목적으로 부과되는 것이라면 각종 부담금은 통합 운영될 필요가 있으며, 사업의 성격상 분리해서 운영하더라도 개발이익 환수라는 정당성과 목적을 공유한다면 모든 개발부담금의 최고 부담률을 일률적으로 대략 30% 선으로 정하되, 환수 금액에 따라 차등화하는 것이 바람직하다.

마. 예측가능성 부여를 통한 사회적 저항 감소

나아가, 개발부담금의 효율적 징수와 부과를 위한 제도적 개선방안을 통해 개발부담금 부과에 대한 사회적 저항을 줄일 필요가 있는바, 그 방안으로 개발부담금 부과시점을 개발 인·허가 시점으로 앞당겨 인·허가와 연계하거나, 개발부담금 산정기준을 보다 용이하게 하기 위해 싱가포르의 계획허가에 따른 개발부담금 부과방식이나, 우리나라 농지보전부담금과 같이 개발이익의 산정방식을 가능한 단순화하는 방안을 고려할 필요가 있다. 싱가포르의 경우 국토가 작은 이유도 있겠지만, 개발부담금의 부과 및 징수기준이 되는 10개 용도별 개발허가대상과 118개 지역의 용도별 개발부담금 부과율표를 매년 미리 정하여 공표하고 있다. 이를 통하여 통일된 개발부담금을 부과하고 있어 어떠한 개발사업자이던 사업 시작 이전에 자신이 부담하여야 할 대강의 개발부담금을 사전에 미리 예측가능하다. 또한 지역지구제와 용적률을 통한 토지이용 및 개발밀도에 따른 체계화된 개발부담금제를 통하여 개발이익환수시스템을 단순화하고 일원화하고 있다.

바. 개발사업 주변 수익자 부담금 확대

미실현이익에 대한 조세부과가 ‘정당한 사유가 있는 한’ 원칙적 합헌이라는 헌법재판소 결정을 고려하여 개발이익 환수 원칙에 어긋나지 않는 부동산개발로 인한 지가 상승분 일부분을 적절히 환수할 수 있는 수단을 마련해야 한다. 그 수단으로서 개발사업 주변지역은 개발사업과 기반시설 정비 등으로 인하여 지가가 상승하는 것이 현실이고, 이로 인해 개발사업 주변 토지소유자는 상당한 불로소득(자본이득)을 향유하게 된다. 이 때문에 전통적으로 많은 나라에서 수익자부담금제도를 도입하여 개발사업 주변지역의 불로소득을 환수한 후, 이 부담금을 개발사업비 일부나 기타 공공재원으로 사용하고 있다.

사. 개발이익환수에 상응하는 정당보상의 확립

공공사업에 필요한 보상가격에서 개발이익을 배제하는 현행 법제도 재검토 되어야 한다. 보상에 개발이익을 포함하는 것을 원칙으로 함이 상당하고, 개발이익을 전적으로 포함하여 보상하는 것이 당장 어렵다고 하더라도 그 완충단계로서 보상가격 산정시점을 개발이익을 배제할 수 있는 시점 이전으로 조정하는 방안을 검토할 필요가 있다. 참고로 일본의 경우 토지수용법에서는 '수용하는 토지…에 대한 보상금액은 인근유사토지의 거래가격 등을 고려하여 산정한 사업인정고시시의 상당한 가격'(제71조)으로 규정하는 한편, 그 하위 규정인 '공공용지의취득에따른손실보상기준요강'을 만들어 전국적으로 통일된 보상기준울 적용하고 있다.

아. 환수된 개발이익의 지방 균등 배분

지방분권 강화 움직임에 맞춰 개발부담금이 이러한 지역 균형발전에 제대로 기여하기 위해서는 개발부담금의 용도를 지방 광역 지자체별로 낙후지역 발전과 저소득층의 복지를 위해 효율적으로 사용되도록 법제화(의무화)함이 상당한바, 개발이익 귀속분을 현재 중앙정부 50%, 기초지자체 50%에서 국가30%, 광역지자체 20%, 기초지자체 50%로 조정하여 광역지자체가 중간 조정자 역할을 할 수 있도록 재원을 나눌 필요가 있다.

자. 조세와의 연계성 강화

조세적 수단과 비조세적 수단, 양도소득세와 각종 개발부담금 간의 연계성을 강화하여 개발이익에 대한 중복 부과가 일어나지 않도록 개선하는 것이 필요하다. 이를 위해 개발이익환수제도의 기반을 양도소득세에 두고, 미실현 이익에 부과한 제반 부담금은 개발이익이 실현되는 시점에서 사후 조정하는 것으로 원칙을 확립할 필요가 있다. 또한, 취득세·등록세·재산세 등은 양도소득세를 보완하는 세제로 운용하고, 이들 조세의 과세표준이 현재와 같이 실거래가에 근접되도록 전환될 경우 그에 상응하여 관련 조세의 부담을 낮출 필요가 있다.

차. 사법적 통제 기준 확립

개발이익환수제도로 인한 다양한 혼란을 막고 개발부담금제도 등의 도입 단계부터 위헌성을 제거하기 위하여 헌법재판소는 개발부담금 등에 대한 위헌심사 기준을 보다 명확하고 일관되게 정립할 필요가 있다. 부담금제도는 금전적 의무를 부과하는 제도로 의회유보원칙에 따라 중요부분은 반드시 법률에 그 부과 요건과 기준의 대강을 규정하여야 한다. 또한, 부담금부과가 다른 조세나 준조세 제도와의 관계에서 지금까지 헌법재판소는 대체로 엄격한 비례성 심사가 아닌 완화된 비례성심사나 합리성심사(자의금지원칙)로 심사하고 있으나, 부담금 부과는 국민의 재산권 등 자유권적 기본권에 대한 중대한 제약을 초래할 경우에 해당하므로 원칙적으로 엄격한 비례원칙위반 심사를 통해 그 위헌성 판단을 하는 것이 상당하다.


성중탁 교수(경북대 로스쿨)
리걸에듀

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