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[발언대] 수사권조정과 검찰개혁, 그리고 경찰개혁

국민을 위한 수사권조정이라지만
실상은 경찰을 위한 수사권조정
경찰 힘 키워주는 게 검찰개혁인가

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수사권조정 법안이 통과되었다. 검찰개혁과 수사권조정에 반대하는 것이 아니라 이번에 통과된 수사권조정 법안의 내용에 비판적이었던 필자로서는 여간 유감스러운 일이 아니다. 검찰개혁과 국민을 위한 수사권조정이라고 하지만 실상은 경찰을 위한 수사권조정에 불과하다. 경찰의 권한을 키워주는 것이 곧 검찰개혁이라는 공식이나 경찰에 대한 검찰의 힘을 빼는 것이 국민을 위한 검찰권의 축소라는 주장은 전혀 논리적이지도 않고 타당성도 없다.

 

가장 염려되는 것은 경찰에 수사종결권을 부여한 것이다. 검찰개혁과 수사권조정의 명분은 수사권과 기소권의 분리였다. 그런데 경찰의 수사권을 강화하는 한편 경찰에게 일종의 불기소권이라 할 수 있는 '불송치결정권'을 인정하였다. 이제 경찰도 검찰만큼은 아니지만 수사와 (불)기소의 권한을 함께 갖는 기관이 되었다. 검찰의 힘을 뺀 것이 아니라 검찰과 비슷한 힘을 가진 경찰을 만드는 것은 개혁이 아니다.

 

무엇보다 불송치결정의 법적 성격이 문제된다. 좋든 싫든 검찰의 고유기능은 기소와 불기소를 결정하는 것이고, 이러한 검찰의 결정권은 일종의 사법적 성격을 갖기 때문에 검사를 준사법기관이라 하고 검사에게 판사에 준하는 신분과 자격을 인정하고 있다. 그리고 검사의 불기소처분은 일사부재리효력은 인정되지 않지만 형사절차를 종결하는 법적 효과를 가져온다. 그런데 경찰의 불송치결정은 형사절차를 종결하는 법적 효과를 가질 수 있는가? 형사절차가 종결된 것도 아니고 종결되지 않은 것도 아닌 애매한 상태에 머물 수밖에 없다. 형사사법의 근간을 흔드는 법개정이 신중한 검토 없이 졸속으로 이루어졌다.

 

경찰의 불송치결정으로 인해 이제 피의자가 형사절차에서 일찍 해방될 수 있다고 한다. 그러나 불송치결정에 대해 고소인 등이 이의신청을 하면 사법경찰관은 사건을 검사에게 송치하여야 한다. 유독 고소사건이 많은 한국에서 고소인 등이 경찰의 불송치결정에 그대로 승복할 가능성은 매우 낮으니 절차만 복잡해졌을 뿐 고소사건에서 경찰과 검찰이 두 번 수사하는 구조가 크게 달라질 리 없다. 또한 불송치한 사건에 대해 검사가 재수사를 요청하면 사법경찰관은 사건을 재수사하여야 하는데, 사법경찰이 재수사 후 다시 불송치결정을 하면 검사가 또 재수사를 요청할 수 있는 것인지, 재수사 후에는 반드시 사건을 송치해야 하는 것인지, 명확한 것이 아무것도 없다.

 

그 밖에도 이른바 '불송치결정'의 문제점은 한두가지가 아니다. 사법경찰관이 불송치결정을 한다고 하는데, 그 사법경찰관이 누구인지 구체적이지 않다. 검사는 그 자체 하나의 신분이며 수사기관이지만 사법경찰은 현재의 경찰 구조에서 특정한 자격이나 신분도 아니니 '사법경찰관이 결정한다'는 것은 주체가 없는 것과 마찬가지이다. 그 주체가 수사담당 경찰인지 수사과장인지 경찰서장인지 앞으로 정해야 하겠지만, 불송치결정의 주체를 정하는 것부터 쉽지 않은 난제를 안고 있다. 한편 형사절차에서 중요한 것은 절차를 종결하는 권한이고, 이 권한을 가진 기관에는 항상 부패의 위험이 따르기 마련인데, 불송치결정권을 갖게 될 전국의 수많은 사법경찰이 그 권한을 남용했을 때의 부작용에 어떻게 대응할지에 대해서는 논의가 없다.

 

사법경찰에 대한 검사의 수사지휘를 폐지하는 것도 검찰개혁의 효율적 방안이 될 수 없다. 개정 형사소송법은 검사의 수사지휘를 폐지하고 검사와 사법경찰이 서로 협력하여야 한다고 선언하였다. 그러나 검사는 사법경찰관이 송치한 사건에 대해서, 또 송치 전이라도 영장을 청구한 사건에 대해 보완수사를 요구할 수 있으며, 사법경찰관의 수사과정에서 필요하면 시정조치를 요구할 수 있다. 사실상 현재의 수사지휘 실무와 달라지는 것이 없다. 그런데 법개정의 과정에서 공공연히 수사지휘 폐지를 강조하여 이제 사법경찰은 검사의 보완수사 요구나 시정조치에 대해 불편한 감정만 갖게 되었다. 협력적 관계가 아니라 갈등관계가 예상될 뿐이다. 한편 수사지휘는 같은 국가기관 사이에서 상명하복의 관계를 형성하므로 폐지하였다고 주장한다. 그렇다면 개정법률에서 왜 특별사법경찰에게는 수사종결권을 주지 않고 검사의 수사지휘도 그대로 유지하였는가? 특사경은 여전히 상명하복의 구조에 매여 있어도 상관없다는 것인가? 지휘한다 해서 반드시 상명하복의 관계라 할 수 없고, 지휘하면서 협력관계를 형성할 수도 있다. 수사지휘를 폐지한 규정은 법리적으로 보면 논리적, 체계적 정합성이 전혀 없다. 그저 조직의 힘이 강한 경찰의 숙원사업을 해결해 준 의미만 있을 뿐이다.

 

수사권조정 법안 통과 후 정부여당은 이제 경찰개혁에 나선다고 한다. 수사권조정을 위한 정부의 합의문에서는 사법경찰을 행정경찰에서 분리하고 자치경찰제도를 시행하여 경찰권을 분산하는 일이 수사권조정과 '동시에' 진행되어야 한다고 못을 박았었다. '동시에'라는 말은 해석의 여지가 있으니 글자 그대로의 뜻에 얽매이지는 말자. 그러나 늦어도 수사권조정 법안들이 시행되기 전에 경찰개혁을 위한 법개정이 이루어져야 한다. 그렇지 않으면 수사권조정은 검찰개혁이나 국민을 위한 것이 아니라 똑같이 개혁의 대상이었던 경찰을 위한 '사기극'에 불과했다는 비난을 면치 못할 것이다.

 

 

정승환 교수 (고려대 로스쿨)

미국변호사