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연구논단

개정법률 상 국가유공자 요건의 기준 및 범위

서영득 변호사(국가보훈처 보훈심사위원)

1. 국가유공자법의 발전 

국가유공자 예우에 대한 우리 역사는 1950년 6월 1일 시행된 군사원호법과 1951년 6월 1일 시행된 경찰원호법에서 비롯된다. 그 후 군사원호보상법(법률 제758호, 1961.11.1)이 제정되어 원호의 기틀을 마련하였고 이는 지금의 보훈제도의 골간이 되었다.
하지만 시간이 지나면서 다양한 계층이 보훈대상으로 진입하면서 보훈영역이 불분명해지고 보상 수준도 대상자의 특성 및 시대 변화를 반영하지 못하는 등 개편의 필요성이 꾸준히 제기되어 왔다. 우선 보훈대상자가의 범위를 두고 1950년대 전몰·전상 군경을 대상으로 시작하였으나 60년대 독립유공자, 4·19의거 관련자로, 70, 80년대에는 순직·공상 공무원과 무공·보국수훈자로 90년대에는 고엽제후유의증환자, 참전군인·제대군인으로, 2000년대에는 민주화관련자와 특수임무수행자에까지 우리의 보훈대상자의 범위가 비약적으로 늘었다. 그런 가운데 종전의 중상이자인 참전 유공자는 감소하고 상대적으로 교육수준이 높은 경상이자 중심의 평시 공상군경이 증가하게 되었다. 또한 보훈대상자 입장에서는 기존의 보훈대상자의 연령이 높아짐으로서 노인복지수요가 증가하고 소득수준의 향상에 따라 생계형 지원 이상의 지원을 원하게 되고, 일반 국민 입장에서는 전투로 인한 유공자는 감소하고 비전투상황에서 발생하는 각종 사고, 재해, 질병으로 인한 보훈대상자가 증가함으로서 그들에 대한 지원에 대해 정당한 예우보다는 특혜라는 인식이 있을 수 있다.
국가보훈처는 이런 문제의 해결을 위해 2009년 12월 국회에 개편안을 제출하였고 이에 따라 '국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률(개정)' 및 '보훈보상대상자 지원에 관한 법률(제정)'로 2011년 9월 15일 제·개정되어 금년 7월 1일부터 시행되었다.(이하 전자를 예우법, 후자를 보상법으로 약칭)

2. 제·개정법의 주요 내용

(1) 국가유공자로 운영되던 국가보훈제도가 '국가유공자'와 '보훈보상대상자'로 이원화되었다. 즉 기존의 단일 보훈대상은 국민의 생명, 재산 보호와 직접 관련이 있는 희생자를 '국가유공자'로, 국가책임 차원에서 보상이 필요한 경우에는 '보훈보상대상자'로 구분해 보상한다. 보훈보상대상자에 대한 보상금은 국가유공자의 70% 수준이다. 또 보훈대상자의 등급판정 시 시간 경과에 따라 병세가 달라지는 질환의 경우 최초 신체검사 시 상이등급을 우선 판정한 후 일정기간 경과 후 재판정하는 '한시판정제도'가 도입되었다. 이와 함께 부양가족수당과 중상이부가수당을 신설하는 등 각종 수당을 합리적으로 정비했고, 교육과 취업 및 의료제도도 국가유공자 본인이 우선하여 지원받도록 했다. 이외에도 보훈병원이 맡고 있는 상이등급 판정업무를 보훈심사위원회로 이관함으로써 상이판정의 일관성을 높이도록 했다. 개편내용은 법 시행 이후 신규로 등록한 사람부터 적용되며, 기존 국가유공자들의 경우 현행법의 적용을 받으므로 지원 수준에는 변함이 없다.

(2) 요건관련 조항
- 법률 :  국가유공자 등 에우 및 지원에 관한 법률 제4조, 보훈보상대상자 지원에 관한 법률 제2조
- 시행령 : 예우법 시행령 제3조, 보상법 시행령 제2조
- 국가유공자 및 보훈보상대상자 인정기준표 : 별표3 국가유공자 인정기준, 별표1 보훈보상대상자 인정기준

(3) 전공사상자 처리 훈령
국방부는 개정 법률에 맞추어 "전공상자 처리 훈령"을 일부 개정하여 2012. 7. 1.부터 시행하고 있다. 개정 훈령에서는 사망은 전사, 순직, 일반사망으로, 상이는 전상, 공상, 비전공상으로 하여 사망의 분류체계를 종전과 달리하였다. 자살자의 경우에도 순직·공상이 인정되는 경우를 마련하였다.

3. 요건과 인정기준에 대한 구체적 검토

(1) '직접적인 관련이 있는'의 의미
예우법 제4조 및 동법 시행령 제3조에서 국가유공자 등의 요건 인정기준 및 범위를 제시하고 있는데, "국가유공자란 국가의 수호·안전보장 또는 국민의 생명·재산 보호와 직접적인 관련이 있는 직무수행이나 교육훈련 중 사망하거나 상이를 입은 사람(생략)을 말한다."
그런데 법문 중 '직접적인 관련이 있는'의 의미는 무엇인가?'직접적인 관련'에 대한 해석은 문언상으로 판단하면 되는 것으로 오히려 직접적인 관련이 없는 경우가 문제될 것이다. 이번 법률의 개정에는 종전 국가유공자에 대한 인정범위 등을 두고 과연 축구운동 중 다친 사람에게도 국가유공자 자격을 인정하여야 하는가라는 유공자의 확대에 대한 의문과, 한정된 국가예산의 효율적 활용이라는 측면이 고려된 점을 감안할 때 보다 엄격한 해석이 요구된다. 향후 심의 등을 통해 구체적 범위가 정리될 것으로 보인다.

(2) 직무수행의 범위
예우법시행령 제3조 제2항의 별표1의 제2호에 국가유공자의 요건 및 기준을 제시하고 있다. 그런데 법문에서 '다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 직무수행이 직접적인 원인이 되어 발생한 사고나 재해로 사망하거나 상이를 입은 사람'을 요건으로 하고 있으므로 해당하는 직무수행의 범위를 둘러싸고 논란이 있을 수 있다. 별표에 나열된 병과 및 직무 해당자만 국가유공자에 해당되고 여기에 속하지 아니할 경우 제외되는가. 예컨대 수송병은 2-1에 명시되어 있으므로 입대순간 예우법 적용대상이 되고 그렇지 않은 취사병은 보상법이 적용되는가. 또 취사병이 야외훈련 중인 병사들의 식사를 준비하다가 가스폭발로 다수 사망한 경우에 전투병과 사병은 유공자로 될 수 있으나 취사병은 2-1항목의 직역에 속하지 않으므로 제외되는가. 이 문제를 두고 2-1 직역에 한정하여 적용하여야 한다는 견해도 있을 수 있으나 이는 잘못이다. 예컨대 소방업무를 주로 하는 병사의 경우 2-1의 다. 목의 소방공무원에게 인정되는 위험한 업무를 하고 있음에도 가. 목에서 이 병과를 제시하지 않음으로서 유공자 대상에서 제외되는 잘못이 있다. 또 60, 70년대 복무자가 이제 와서 유공자 등록신청을 하는 경우 그 당시는 병과 구분 자체가 지금과 다르거나 없는 경우도 있어 이를 지금 병과로 한정해 볼 수 없다.  2-1의 규정은 예시적인 것으로 경우에 따라서는 명시된 병과원의 경우에도 유공자가 되지 않을 수 있고 취사병의 경우도 예우법이 적용될 수 있다. '그 밖의 이에 준하는 행위'의 규정을 적절히 활용할 수 있다고 본다.

(3) 교육훈련의 범위
예우법 시행령 별표3의 2-2호와 보상법시행령 별표1의 9, 10호와 관련하여 의무복무자로서 소속 상관의 지휘 하에 체력단련 중 사고에 대해서는 보상법이 적용되도록 규정되었음에도 불구하고 의무복무자가 전투체육의 날 일과시간 중 소속 상관의 지휘 하에 축구를 하다가 부상한 경우, 예우법 2-1의 직무수행과 직접 관련된 실기·실습 교육훈련에 포함할 수 있는지 아니면 보훈보상자법 9호의 체력단련으로 보아야 하는지 문제된다. 구체적으로 ①일과시간 대대훈련계획에 의거 매주 수요일 전투체육의 날 일환으로 행하는 전투축구나 일과시간외에 행하는 전투축구 중 부상한 경우  ②사단 축구대회를 위한 대대별 연대 예선경기 중 부상과 자체연습 중 부상한 경우 ③국군의 날 외빈 초청 특공무술 시범 중 부상한 경우와 시범을 위한 자체 연습 중 부상한 경우 등은 어디에 해당하는가?우선 예우법상 2-1 직무수행과 직접 관련된 실기 실습 교육훈련이어야 하므로 그 해석에 있어서도 앞서 논리와 같다. 즉 직역의 대상여부가 아닌 직무의 성격에 따라 예우법과 보상법의 적용에 차이를 두어야 한다. 그런 맥락에서 본다면 축구경기 중 부상은 보훈보상자로 보아야 하며 다만 국군의 날 특공무술 시범 중 상이를 입은 경우에는 단순한 페레이드나 마스게임과는 달리 위험성을 내포하고 고난이도의 전투기술의 습득과정으로 볼 수 있어 예우법을 적용하여야 할 것이다.

(4) 요건 인정 기준에 있어 과실 판단
신법도 '불가피한 사유 없이 본인의 고의 또는 중대한 과실로 인한 것이거나 관련 법령 또는 소속 상관의 명령을 현저히 위반하여 발생한 경우'에 국가유공자에서 제외한다고 하여 대체로 종전법의 태도를 따르고 있다. 그런데 국가유공자 요건에는 해당하나 본인의 경과실이 가미되어 사망이나 상이를 입은 경우는 어떻게 할 것인가?종전 예우법은 이 경우 '지원대상자'라고 하여 법 제73조의2 제1항에서 유공자 규정을 준용하여 보상하도록 하였다.  신법은 예우법 제4조와 보상법 제2조에서 국가유공자나 보훈보상대상자의 요건해당 판단 시 모두 '본인 과실의 유무와 정도'를 고려하도록 하고 있으나 시행령에는 이를 따로 두고 있지 않을 뿐만 아니라 설사 시행령에 그 유무와 정도를 고려하는 방법과 기준을 정한다고 하더라도 이처럼 과실이 가미된 자를 어떻게 취급할 것인가에 대한 해당 조항이 없다. 종전의 지원대상자에 해당하는 경우가 보훈보상자의 범주로 많이 포섭될 수밖에 없는 입법체제임에도 불구하고 과실여부를 판단하는 조항을 그대로 둔 잘못이 있다.

(5) 자살자의 경우
종전 국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률은 제4조 제6항에서 "국가유공자의 요건에 해당하는 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 원인으로 사망하거나 상이를 입으면 제1항 및 제6조에 따라 등록되는 국가유공자 그 유족 또는 가족에서 제외한다"고 하면서 그 제4호로 '자해행위로 인한 경우'를 들고 있었다. 이에 따라 군내 자살자의 경우 그 처리과정에서 잦은 민원을 야기하였고 소송으로 이어졌다. 최근 법원은 종전 견해를 변경하였는데 "군인이 군복무중 자살로 인해 사망하면 교육훈련 또는 직무수행과 사망 사이에 상당인과관계가 있는지를 따져봐야 하고, 상당인과관계가 인정되는데도 그 사망이 자살로 인한 것이라는 이유만으로 국가유공자에서 제외돼서는 안 된다."(대법원 2012. 6. 18. 전원합의체 선고 2010두27363파기환송 판결)고 판시한 것이다. 이 판결로 '군인의 교육훈련 또는 직무수행과 자살로 인한 사망 사이에 상당인과관계가 인정되더라도 그 자살이 자유로운 의지에 따른 것이라거나 또는 심신상실 내지 정신착란 상태에 빠져 삶을 포기할 정도에 이른 상태에서의 자살이 아닌 한 국가유공자 적용대상에서 제외된다'는 취지의 종전 대법원 판결(2003두2205, 2010두12521)은 변경됐다.

개정법은 자해행위로 인해 사망하거나 상이를 입은 경우에도 보훈보상 대상자가 될 수 있도록 하였다. 즉 보상법시행령 제2조 별표1의 15호에 의하면 '군인 또는 의무복무자로서 직무수행 또는 교육훈련과 관련한 구타·폭언 또는 가혹행위 등이 직접적인 원인이 되어 그로 인하여 자유로운 의지가 배제된 상태에서 자해행위로 인하여 사망하였다고 의학적으로 인정된 사람'이 대상이 되도록 하였다. 향후 그 요건해당 여부에 대해서 논란이 있을 수 있으나 적어도 자살자에 대해서도 국가책임을 인정한 점은 진일보한 조치이다.

4. 결론

금번의 국가 유공자에 대한 새로운 법률의 제·개정은 그 동안 비판을 수렴하여 국가유공자와 보훈보상자로 근본적으로 구분하여 유공자에 대한 예우를 철저히 하고 국가책임 차원에서 보상을 하여야 할 보훈보상자는 이에 준하여 대우하도록 하였다. 그러나 국가유공자 인정과 예우에 있어 복잡하고 까다로운 법체계는 개선되지 않아 분쟁의 소지는 여전히 상존하고 있다. 군 복무 등에서 상이를 입은 경우 어떤 경우는 유공자로 어떤 때는 보훈보상자로 됨으로서 향후 국가유공자 요건의 해석을 둘러싸고 민원이 증가할 것으로 보인다.

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