검색
판결전문 서울행정법원 2020구합85825

보조금 반환명령 취소

판결

서울행정법원 제4부 판결

 

사건2020구합85825 보조금 반환명령 취소

원고A 주식회사, 소송대리인 법무법인(유한) 태평양 담당변호사 김경목, 백지욱

피고고용노동부장관, 소송대리인 법무법인 효천 담당변호사 이종수

변론종결2021. 10. 29.

판결선고2021. 12. 24.

 

주문

1. 피고가 2020. 8. 28. 원고에 대하여 한 2,234,608,330원의 보조금 반환명령을 취소한다.

2. 소송비용은 피고가 부담한다.

 

청구취지

주문과 같다.

 

이유

1. 처분의 경위

. 피고는 고용보험법 제31조 제1항 제3, 고용보험법 시행령 제52조 제1항 제6호에 따라 사업주, 사업주단체 등이 직업능력개발훈련을 실시하는 둘 이상의 사업주와 협약을 체결하여 근로자 등을 위하여 실시하는 직업능력개발사업에 비용을 지원하고, 이에 필요한 사항을 국가인적자원개발 컨소시엄 운영규정’(고용노동부고시, 이하 이 사건 규정’)1)에 규정하여 시행하고 있다. 이 사건 규정에서는 위 고용보험법령 규정에 의한 직업능력개발사업을 컨소시엄 사업이라고 약칭하고 있다.

 

[각주1] 명칭 변경 전에는 국가인적자원개발컨소시엄 실시규정(고용노동부고시), 중소기업훈련컨소시엄 실시규정(노동부 고시)이고, 2010. 1. 1. 이전에는 중소기업직업훈련컨소시엄 실시규정(노동부예규, 2010. 1. 1. 폐지)을 규정하여 시행하였다. 이하 특별한 표시가 없으면 모두 이 사건 규정으로 통칭한다.

 

. 원고는 컨소시엄 사업을 수행하기 위하여 공동훈련시설 설치를 위한 지원금을 신청하였고, 20072,119,000,000, 2008843,000,000, 2009293,000,000원 합계 3,255,000,000원의 지원금(이하 이 사건 보조금’)을 지급받아 군산시 B‘A 군산기술교육원을 설치하였으며(이하 이 사건 훈련시설’, 2008. 10. 31. 이 사건 훈련시설에 대한 소유권보존등기를 경료하였다), 이 사건 훈련시설을 운영하였다.

. 원고는 군산공장에 대한 매각을 추진하는 과정에서, 2019. 5. 15. 주식회사 C과 사이에 이 사건 훈련시설에 관한 매매계약을 체결하였고, 주식회사 C2019. 6. 28. 이 사건 훈련시설에 관한 소유권이전등기를 경료하였다. 이후에도 이 사건 훈련시설은 컨소시엄 사업의 공동훈련센터로 계속 운영되고 있다.

. 한편 피고로부터 고용보험법 제115, 고용보험법 시행령 제145조 제3항 제13호에 따라 컨소시엄 사업에 관한 권한을 위탁받은 한국산업인력공단(이하 공단’)2019. 6. 21. 현장실사 후 2019. 6. 28. 이 사건 훈련시설에 대한 잔존가액을 2,234,608,334원으로 확정하고, 원고에게 향후 (매각 후) 조치계획을 요청하였다. 이에 원고는 2019. 8. 19. ‘이 사건 훈련시설은 6년 이상 국가인적자원개발 컨소시엄사업에 사용된 시설이므로 위 처분에 제한을 받지 않는다는 등의 내용을 공단에 회신하였고, 공단은 원고의 회신 내용을 검토한 다음 피고에게 이 사건 훈련시설에 대한 잔존가액 반환이 필요하다는 의견을 전달하였다.

. 이에 피고는 2020. 8. 28. 보조금 관리에 관한 법률(이하 보조금법’) 35조 제4항에 근거하여 원고에게, 이 사건 훈련시설 매각에 따라 이 사건 보조금 중 이 사건 훈련시설의 잔존가액이라고 평가한 2,234,608,330원을 2020. 9. 11.까지 반환할 것을 명하였다(이하 이 사건 반환명령’). 피고가 원고에게 이 사건 반환명령을 하면서 적시한 내용은 다음과 같다.

SEOULHANG2020GOOHAP85825_1.jpg

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 4, 6, 7, 10, 11, 13 내지 19호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함, 이하 같다), 을 제1, 7, 8, 9의 각 기재, 변론 전체의 취지

 

2. 관계 법령 등

별지 기재와 같다.

 

3. 피고의 본안전항변에 대한 판단

. 피고의 본안전항변

이 사건 보조금 교부 당시 원고는 관할 지방노동청장 또는 한국산업인력공단 이사장과 사이에 이 사건 규정에 따라 지원약정서를 작성하여 공법상 계약을 체결하였고, 위 지원약정서에는 지원금으로 취득한 중요재산은 지방노동청장의 승인 없이 양도 할 수 없고, 사업 중단시 지원금을 반환하여야 한다는 내용을 포함하고 있다. 이 사건 반환명령은 행정청이 원고와 대등한 당사자의 지위에서 체결한 공법상 계약을 원인으로 그에 따른 보조금의 반환을 구하는 의사표시를 한 것에 불과하다. 따라서 이 사건 반환명령은 행정소송에 대상이 되는 처분에 해당하지 않는다.

. 판단

1) 행정청의 어떤 행위가 항고소송의 대상이 될 수 있는지의 문제는 추상적·일반적으로 결정할 수 없고, 구체적인 경우 행정처분은 행정청이 공권력의 주체로서 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서 국민의 권리의무에 직접적으로 영향을 미치는 행위라는 점을 염두에 두고, 관련 법령의 내용과 취지, 그 행위의 주체·내용·형식·절차, 그 행위와 상대방 등 이해관계인이 입는 불이익과의 실질적 견련성, 그리고 법치행정의 원리와 해당 행위에 관련한 행정청 및 이해관계인의 태도 등을 참작하여 개별적으로 결정하여야 한다(대법원 2010. 11. 18. 선고 2008167 전원합의체 판결 참조).

2) 보조금법 제35조 제3항에 의하면, 보조사업자 또는 간접보조사업자는 해당 보조사업을 완료한 후에도 중앙관서의 장의 승인 없이 중요재산에 대하여 보조금의 교부 목적에 위배되는 용도에 사용(1), 양도, 교환, 대여(2), 담보의 제공(3)의 행위를 하여서는 아니 되고, 다만, 대통령령으로 정하는 경우에는 중앙관서의 장의 승인을 받지 아니하고도 위 각 호의 행위를 할 수 있다. 또한 같은 조 제4항에 의하면, 중앙관서의 장은 보조사업자 또는 간접보조사업자가 해당 보조사업을 완료한 후에도 중앙관서의 장의 승인 없이 중요재산에 대하여 위 제3항 각 호에서 정한 목적 외 사용, 양도, 담보의 제공 등의 행위를 한 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 다음 각 호의 전부 또는 일부에 해당하는 금액의 범위에서 반환을 명할 수 있다. 보조금 관리에 관한 법률 시행령(이하 보조금법 시행령’) 15조 제4항에 의하면, 중앙관서의 장은 법 제35조 제4항에 따라 보조사업자 또는 간접보조사업자에게 반환을 명하는 경우에는 반환할 금액과 그 산출내역을 명확하게 하여 이를 납부할 것을 서면으로 알려야 한다. 또한 보조금법 제33조의3 1항 제1호에 의하면, 중앙관서의 장은 보조사업자 또는 간접보조사업자가 제35조에 따른 반환금을 기한까지 납부하지 아니한 경우 반환금 등을 국세 체납처분의 예에 따라 징수할 수 있고, 위 징수는 국세와 지방세를 제외하고는 다른 공과금이나 그 밖의 채권에 우선한다. 보조금법 제37조 제1항에 의하면, 보조사업자는 보조금의 반환 명령 또는 그 밖에 보조금의 교부에 관한 중앙관서의 장의 처분에 이의가 있을 때에는 그 통지 또는 처분을 받은 날부터 20일 이내에 서면으로 그 중앙관서의 장에게 이의를 신청할 수 있다.

3) 위 규정의 내용과 앞서 본 이 사건 반환명령의 고지 내용 등에 비추어 보면, 원고는 보조금법 제35조 제4항에 따른 이 사건 반환명령으로 인해 납부 고지를 받은 부분에 대한 보조금 반환의무가 발생하고, 이 사건 반환명령은 원고에게 그에 따른 행위를 하도록 사실상 강제하는 것으로, 원고의 법률상 지위에 직접적인 영향을 미치는 행정청의 공법상 행위로서 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당한다고 봄이 타당하다. 따라서 피고의 이 부분 주장은 받아들일 수 없다.

 

4. 이 사건 반환명령의 적법 여부

. 원고의 주장

1) 피고는 원고에게 이 사건 반환명령에 관한 사전통지를 하거나 의견제출기회를 부여한 사실이 없으므로, 피고는 행정절차법 제21조 제1항의 사전통지의무 및 같은 법 제22조 제3항의 의견청취의무를 다하지 아니하였다.

2) 피고가 이 사건 보조금 교부 당시 정한 이 사건 훈련시설의 처분제한기간은 6년이므로, 위 처분제한기간이 지난 이후에 이루어진 이 사건 훈련시설 매각은 보조금법 제35조 제3항 단서 및 같은 법 시행령 제16조 제2호에 따라 중앙관서의 장의 승인 없이도 가능하다. 따라서 원고가 중앙관서의 장의 승인 없이 보조금법 제35조 제3항 제2호를 위반한 행위를 하였음을 전제로 한 이 사건 반환명령은 처분사유가 존재하지 않는다.

3) 이 사건 규정에 따른 이 사건 훈련시설의 처분제한기간이 6년이고, 원고는 9년 가까이 이 사건 훈련시설을 컨소시엄 사업에 사용하였으며, 군산공장을 매각하였으므로 이 사건 훈련시설만을 더 이상 운영할 이유가 없었던 점, 현재도 양수인이 이 사건 훈련시설을 컨소시엄 사업에 사용하고 있다는 점 등의 제반 사정을 종합적으로 고려하였을 때, 이 사건 반환명령의 공익적인 목적에 비해 원고가 입게 되는 불이익이 월등히 크다. 따라서 이 사건 반환명령은 재량권 일탈·남용한 것으로서 위법하다.

. 절차적 위법 여부

1) 행정절차법 제21조 제1, 4, 22조 제3, 4항에 의하면, 행정청이 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 처분의 제목, 처분하려 하는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거, 이에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법 등의 사항을 당사자 등에게 통지하여야 하고, 다른 법령 등에서 필요적으로 청문을 실시하거나 공청회를 개최하도록 규정하고 있지 아니한 경우에도 당사자 등에게 의견제출의 기회를 주어야 하나, 다만 해당 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우에는 처분의 사전통지나 의견청취를 하지 않을 수 있다.

2) 앞서 거시한 증거 및 갑 제8, 9호증, 을 제11, 12, 13호증의 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.

) 원고는 2019. 5. 28. 이 사건 훈련시설 매각사실을 공단에게 알리면서 법무법인에 문의한 결과 이 사건 훈련시설을 매각해도 이 사건 규정 및 운영규칙2)에 따라 지원금을 반납하지 않아도 된다'는 취지의 의견을 전달하였고, 이에 공단은 2019. 6. 10. 원고에게 컨소시엄 사업 중단 여부에 따라 지원금 환수 여부가 달라진다는 내용을 통보하였다.

 

[각주2] 이 사건 규정 등의 위임에 따라 한국산업인력공단에서 이 사건 사업 시행에 필요한 사항을 규정한 중소기업직업훈련컨소시엄 운영규칙’(명칭 변경 후 국가인적자자원개발컨소시엄 운영규칙’)을 말한다, 이하 이 사건 규칙이라고 한다.

 

) 원고는 공단으로부터 이 사건 훈련시설에 대한 감가상각 후 잔존가액에 대한 통보를 받은 후 2019. 7. 5. 법무법인의 의견서를 첨부하여 이 사건 훈련시설에 대한 잔존가액 반납 및 대체시설 제공통보에 대한 이의신청을 하면서, 지원금 반납 조치의 근거가 되는 규정과 구체적인 사유를 밝혀 줄 것을 요청하였다.

) 공단은 2019. 8. 2. 이 사건 훈련시설 매각에 대한 원고의 공식적인 기관의견을 요청하고, 그 회신에 따라 상응하는 조치를 할 것이며, 공식적인 의견 미회신 및 반납 관련 조치가 필요할 시, 보조금법 제33, 보조금법 시행령 제14조 등 검토를 통해 피고와 협의하여 조치할 예정이라고 통보하였다.

) 원고는 2019. 8. 19. ‘2009년에 훈련시설 설치와 관련한 이 사건 보조금의 집행을 완료하였고, 그 과정에서 위 보조금을 다른 용도로 사용하거나 부적정하게 집행한 적이 없으므로, 보조금법 제33조 등에 근거한 지원금 반납사유는 존재하지 않는다. 의무이행기간인 6년이 넘도록 이 사건 훈련시설을 컨소시엄 사업에 사용하였으므로, 이 사건 훈련시설을 임의로 매각해도 이 사건 규정 및 규칙 기타 관련 법령에 따라 훈련시설과 관련한 지원금을 반납할 의무나 대체시설을 제공할 의무가 없다고 통보하였다.

) 공단은 2020. 8. 26. 원고에게 보조금법 제35조 제3, 4항 등에 기해 이 사건 훈련시설 임의 매각과 관련하여 피고가 잔존가액 반환 조치를 할 예정임을 통보하였다.

3) 위 인정사실에다가 앞서 살펴본 바와 같이 공단은 고용보험법령에 의하여 피고로부터 컨소시엄 사업에 관한 권한을 위탁받은 점을 더하여 보면, 이 사건 반환명령 이전에 공단은 원고에게 이 사건 훈련시설 매각으로 인한 보조금 반환 조치에 대한 사전절차를 진행하면서 원고에게 의견제출의 기회를 부여하였고, 이 사건 반환명령의 법적 근거와 처분 예정 사실을 모두 고지하였으므로, 사전통지 및 의견진술의 기회 부여 등 행정절차법이 정한 절차를 거친 것으로 볼 수 있거나, 피고에 의한 별도의 의견청취절차 진행이 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우에 해당한다고 볼 수 있다. 따라서 이 사건 반환명령이 행정절차법을 위반하였다고 볼 수 없으므로, 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

. 처분사유의 존부

1) 관련 법령 및 이 사건 규정의 내용

) 보조금법 제35조 제3항 단서, 보조금법 시행령 제16조 제2호에 의하면, 보조 사업자는 보조금의 교부 목적과 해당 재산의 내용연수(耐用年數)를 고려하여 중앙관서의 장이 정하는 기간이 지난 경우에는 중앙관서의 장의 승인을 받지 아니하고 양도, 교환, 대여, 담보의 제공 등의 행위를 할 수 있다.

) 원고가 이 사건 보조금을 교부받을 무렵부터 이 사건 반환명령시까지 적용되던 이 사건 규정의 내용 중 사업중단에 따른 비용환수에 관한 내용은 아래와 같다.

(1) 2007. 3. 12. 시행된 중소기업직업훈련컨소시엄 실시규정(노동부예규 제535) 22조 제1항에 의하면, 훈련시설에 대한 지원금은 사업을 중단하는 경우 감가상각비(전액상각)를 제외한 금액에 지원비율을 곱한 금액을 현금으로 회수(이 경우 시설, 장비 등에 대해서는 재평가하지 아니한다)하도록 하였다.

(2) 그런데 2008. 2. 25. 개정되어 시행된 중소기업직업훈련컨소시엄 실시규정(노동부예규 제559) 22조 제1항에는, 사업 중단의 경우 원칙은 위와 같은 내용으로 비용을 환수하되 다만 지원받은 훈련시설에 대하여 지원받은 연도를 포함하여 6년 동안 컨소시엄 사업에 사용한 경우에는 지원금을 반납하지 아니하여도 된다는 내용이 추가되었다. 위 규정 부칙(2008. 2. 25.) 2항 관련 [별표 5]는 기존운영기관에 대한 적용례를 두면서 ‘2008. 2. 25. 이후에 지원을 받아 구축하는 시설은 지원연도를 포함하여 6년 동안 컨소시엄 훈련에 사용하여야 하고, 2008. 2. 25. 전에 지원을 받아 구축한 시설은 2008년도를 포함하여 6년 동안 컨소시엄 훈련에 사용하여야 한다고 하면서, ‘사후관리 의무를 준수하지 못할 경우 정부에서 감가상각비를 제외한 잔존가액을 현금으로 환수한다고 규정하고 있다[피고가 제출한 이 사건 규칙(중소기업직업훈련컨소시엄 운영규칙, 을 제2호증) 18조 제2항에 의하면, ‘지원금으로 구입한 시설·장비는 내용연수 경과에 따른 폐기처분 등 특별한 사유가 없는 한 사후관리기간(6)이 종료되기 전까지는 컨소시엄 훈련에 사용되도록 하여야 한다고 규정하고 있고, 3조 제12호에 의하면 사후관리 운영기관이라 함은 시설·장비비 및 프로그램개발비의 지원을 받지 않는 운영기관을 말한다].

(3) 이후 개정된 중소기업직업훈련컨소시엄 실시규정(노동부예규 제587) 17조 제3항과 위 예규 폐지 후 제정되어 시행된 중소기업훈련컨소시엄 실시규정(노동부고시 제2009-104) 20조 제3, 국가인적자원개발컨소시엄 실시규정(고용노동부고시 제2010-67) 20조 제2항에도 같은 내용이 규정되어 있다.

(4) 이후에 개정된 국가인적자원개발컨소시엄 실시규정(고용노동부고시 제2012-27) 18조에서는 훈련시설에 대한 지원을 받은 운영기관은 훈련시설을 지원받은 마지막 연도를 포함하여 6년 동안 계속하여 컨소시엄 사업을 실시하여야 하고(1), 1항에도 불구하고 운영기관이 제24조 제2(운영기관이 컨소시엄 사업을 중단하거나 종료하는 경우)에 따라 지원금을 반납한 경우에는 컨소시엄 사업을 종료할 수 있다(2)’고 규정하였다. 이에 대해 피고는 위 제18조 제1항은 6년의 사업 의무이행기간을 규정하였을 뿐 지원금을 반납하지 아니하여도 된다는 내용이 삭제되었으므로 그 내용이 변경되었다는 취지로 주장하나, 그 이후 개정된 국가인적자원개발컨소시엄 운영규정(고용노동부고시 제2012-123) 18조 제2항에 의하면, ‘6년의 의무이행기간이 완료되기 전에 컨소시엄 사업을 종료하거나(1), 6년의 의무이행기간 중에 국가인적자원개발컨소시엄 심의위원회에서 사업 종료 및 지원금 반납을 의결한 경우(2)’만을 지원금 반납사유로 규정하여, 6년의 의무이행기간이 지난 경우에는 지원금 반납의무가 발생하지 않음을 명확하게 규정하였다. 이 사건 반환명령 당시 적용되던 이 사건 규정의 내용도 이와 같다.

) 위 각 규정 내용에 의하면, 이 사건 규정에서 정한 ‘6의 의무이행기간은 컨소시엄 사업 관련 보조금에 관한 결정권한이 있는 피고가 위 보조금의 목적과 해당 재산의 내용연수를 고려하여 정한 처분제한기간에 해당한다고 할 것이므로, 이 사건 보조금을 교부받아 그 목적에 따라 이 사건 훈련시설을 설치·운영한 원고로서는 위 6년의 처분제한기간이 경과한 후에는 그 처분에 제한을 받지 않는다. 따라서 원고가 이 사건 보조금 교부시점으로부터 약 9년이 경과한 후에 이 사건 훈련시설을 매각한 것은 보조금법 제35조 제3항을 위반한 경우에 해당한다고 볼 수 없고, 이 사건 훈련시설 설치를 위하여 교부받은 보조금에 관하여 같은 조 제4항의 보조금 반환 사유가 발생하였다고 볼 수도 없다. 따라서 이 사건 반환명령의 처분사유는 존재하지 않는다고 할 것이므로, 원고의 이 부분 주장은 이유 있다.

. 재량권 일탈·남용 여부(가정적 판단)

1) 가사 이 사건 보조금으로 설치한 훈련시설에 관한 처분제한기간에 대한 해석을 달리하여 이 사건 반환명령의 처분사유가 인정된다고 하더라도, 보조금법 제35조 제4항의 규정 내용 및 형식에 비추어 볼 때 위 규정에 의한 보조금의 반환 여부 및 반환 금액을 얼마로 정할 것인지는 행정청의 재량행위에 해당한다. 보조금을 지급하면서 보조금에 의하여 설치한 시설의 처분제한기간을 설정한 경우에는 비록 보조사업자가 위 처분제한기간을 준수하지 않고 임의로 처분을 하거나 교부 목적에 위배되는 용도로 사용하는 등의 사유로 보조금 반환을 명하더라도, 보조사업자가 보조금 교부 목적대로 시설을 설치하고 운영한 사정이 있다면 처분에 이른 경위 등 다른 사정과 함께 보조금이 일부 그 목적대로 집행된 사정을 감안하여 취소의 범위를 결정하여야 할 것이다(대법원 2003. 5. 16. 선고 20031288 판결 등 참조).

2) 위와 같은 법리에 비추어 이 사건을 보건대, 관계 법령에서 보조금으로 설치한 훈련시설을 피고의 승인 없이 임의로 처분할 수 없도록 제한을 둔 것은 국고보조사업의 계속성과 안정성 확보를 위한 것이라 할 것인데, 앞서 본 바와 같이 원고는 이 사건 보조금을 투입하여 이 사건 훈련시설을 설치한 후 약 9년 동안 이 사건 훈련시설을 보조금 교부 목적에 맞게 운영하였으므로, 위 기간에 상응하는 부분은 이 사건 보조금이 정상적으로 집행되었다고 볼 수 있는 점, 이 사건 훈련시설의 매각은 원고의 군산 공장시설 매각과정에서 이루어진 것으로 원고가 이 사건 훈련시설을 처분하게 된 경위에 있어서 참작할 만한 사정이 있었던 점 등을 종합하여 보면, 피고가 일반적인 사업 중단의 경우와 같이 이 사건 훈련시설의 잔존가액 상당 금액 전액을 반환하도록 명한 이 사건 반환명령은 재량권의 한계를 일탈·남용한 것으로 위법하다고 할 것이다.

 

5. 결론

그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.

 

 

판사 한원교(재판장), 김나경, 김용환

리걸에듀