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판결전문 서울행정법원 2019구합86648

정보공개거부처분취소

판결

서울행정법원 제2부 판결

 

사건2019구합86648 정보공개거부처분취소

원고

피고1. 검찰총장, 2. 서울중앙지방검찰청검사장

변론종결2021. 11. 11.

판결선고2022. 1. 11.

 

주문

1. 피고 검찰총장이 2019. 10. 30. 원고에 대하여 한 [별지 1] 목록 기재 정보에 관한 정보공개거부처분을 취소한다.

2. 피고 서울중앙지방검찰청검사장이 2019. 10. 21. 원고에 대하여 한 [별지 1] 목록 기재 정보에 관한 정보공개거부처분 중 [별지 2] 목록 기재 공개 대상 정보에 관한 부분을 취소한다.

3. 원고의 피고 서울중앙지방검찰청검사장에 대한 나머지 청구를 기각한다.

4. 소송비용 중 원고와 피고 검찰총장 사이에 생긴 부분은 피고 검찰총장이, 원고와 피고 서울중앙지방검찰청검사장 사이에 생긴 부분의 1/5은 원고가, 나머지는 피고 서울중앙지방검찰청검사장이 각 부담한다.

 

청구취지

피고 검찰총장이 2019. 10. 30., 피고 서울중앙지방검찰청검사장(이하 피고 중앙지검장이라 한다)2019. 10. 21. 각 원고에 대하여 한 [별지 1] 목록 기재 정보에 관한 정보공개거부처분을 취소한다.

  

이유

1. 처분의 경위

. 원고는 2019. 10. 18. 피고들에게 다음과 같은 정보에 대한 정보공개청구를 하였다.

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. 피고들은 다음 표와 같이 원고에 대하여 업무추진비 집행정보는 모두 공개하였고, 피고 검찰총장은 특수활동비와 특정업무경비의 집행정보 중 2017년부터 2019년까지 사이의 연도별 총 집행금액만을 일부 공개하였으며, 피고들은 다음 표와 같이 구 공공기관의 정보공개에 관한 법률(2020. 12. 22. 법률 제17690호로 개정되기 전의 것, 이하 구 정보공개법이라 한다) 9조 제1항 제4호 또는 제6, 7호에 따라 원고의 나머지 공개청구를 모두 거부하였다(이하 이 사건 각 거부처분이라 하고, 대상 정보를 이 사건 정보라 한다).

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2. 피고들의 본안 전 항변에 관한 판단

. 피고들의 본안 전 항변

1) 수사활동에 소요되는 특수활동비는 국고금관리법 제24, 같은 법 시행령 제31조 제1, 같은 법 시행규칙 제52조 제1항 제3, 65조 제9호에 따른 관서운영경비의 일종으로서, 그 사용처가 밝혀지면 경비집행의 목적달성에 지장을 받을 우려가 있는 경우에 해당하므로 집행내용확인서를 작성하지 않는다. 검찰청은 예산을 독립하여 배정받지 않고 법무부장관의 예산 집행에 따라 이를 재배정 받아 지정된 목적에 따라 지출할 뿐이므로, 특수활동비의 집행권자인 중앙행정기관의 장이 아닌 피고들에게는 그 증빙방법을 작성하고 관리할 의무가 없다. 따라서 이 사건 정보 중 특수활동비 관련 정보는 피고들이 보유하고 있지 않고, 원고는 이 사건 각 거부처분 중 이 부분 정보에 관한 부분의 취소를 구할 법률상 이익이 없다.

2) 피고 중앙지검장의 경우 특수활동비 명목으로 예산을 재배정 받은 사실이 없으므로, 이를 지출하거나 그 지출내역을 작성·보관할 수 없고, 이 사건 소 중 이 부분 거부처분의 취소를 구하는 부분은 부적법하다.

. 판단

구 정보공개법에서 말하는 공개대상 정보는 정보 그 자체가 아닌 정보공개법 제2조 제1호에서 예시하고 있는 매체 등에 기록된 사항을 의미하고, 공개대상 정보는 원칙적으로 공개를 청구하는 자가 구 정보공개법 제10조 제1항 제2호에 따라 작성한 정보공개청구서의 기재내용에 의하여 특정되며, 만일 공개청구자가 특정한 바와 같은 정보를 공공기관이 보유·관리하고 있지 않은 경우라면 특별한 사정이 없는 한 해당 정보에 대한 공개거부처분에 대하여는 취소를 구할 법률상 이익이 없다. 이와 관련하여 공개청구자는 그가 공개를 구하는 정보를 공공기관이 보유·관리하고 있을 상당한 개연성이 있다는 점에 대하여 입증할 책임이 있다(대법원 2013. 1. 24. 선고 201018918 판결 등 참조).

이 사건에 관하여 보건대, 갑 제7호증의 기재 및 법무부에 대한 사실조회 결과에 변론 전체의 취지를 보태어 알 수 있는 다음과 같은 사정들, 국회 법제사법위원회는 대검찰청에서 법무부와 대검찰청의 특수활동비 지출 내역서에 대한 점검 및 검증을 한 적이 있고, 대검찰청은 서울중앙지방검찰청에 특수활동비 총액의 일정 비율을 재배정하여 지급한 점, 법무부는 세출 예산 재배정 계획에 따라 정해진 연간 총액을 기준으로 분기별로 대검찰청에 특수활동비를 재배정하고, 배정된 특수활동비에 관한 세부적인 집행은 대검찰청과 산하 검찰청 및 사업부서에서 감사원의 특수활동비 계산증명지침에 따라 이를 배정받은 기관장·사업부서장의 책임 하에 이루어진다고 회신한 점, 관련 법령상 피고들이 특수활동비 관리의무가 있는 집행권자가 아니어서 이에 관한 집행내용확인서를 작성하여 보고할 의무가 없다고 하더라도, 피고들이 실질적으로 특수활동비를 지출하는 기관인 이상 그 지출내역에 관한 자료를 1차적으로 생성하여 보관하고 있을 가능성이 높은 점, 피고 검찰총장은 원고의 정보공개청구에 대하여 2017년부터 2019년까지 연도별 특수활동비 총 집행금액을 공개하였는데, 피고 검찰총장이 특수활동비 지출내역에 관한 자료를 어떠한 형태로든 작성·보관하고 있지 않다면 위와 같은 정보를 취합하여 공개하는 것이 불가능한 점 등을 종합하면, 피고들이 특수활동비에 관한 집행정보 및 지출증빙서류를 보유·관리하고 있을 상당한 개연성이 인정된다. 따라서 피고들의 본안 전 항변은 이유 없다.

 

3. 처분의 적법 여부

. 원고의 주장

이 사건 정보는 구 정보공개법 제9조 제1항 제4, 6, 7호의 비공개대상정보에 해당하지 않는다.

. 처분사유 추가의 허용 여부

행정처분의 취소를 구하는 항고소송에 있어서, 처분청은 당초 처분의 근거로 삼은 사유와 기본적 사실관계가 동일성이 있다고 인정되는 한도 내에서만 다른 사유를 추가하거나 변경할 수 있고, 여기서 기본적 사실관계의 동일성 유무는 처분사유를 법률적으로 평가하기 이전의 구체적인 사실에 착안하여 그 기초인 사회적 사실관계가 기본적인 점에서 동일한지 여부에 따라 결정된다(대법원 2003. 12. 11. 선고 20038395 판결 등 참조).

피고 검찰총장은 업무추진비 지출증빙서류에 대한 비공개 결정 당시 구 정보공개법 제9조 제1항 제4호를 처분사유로 제시하였다가, 이 사건 소송에 이르러 구 정보공개법 제9조 제1항 제6호 및 제7호를 추가로 주장하고 있고, 피고 중앙지검장은 반대로 업무추진비 지출증빙서류에 대한 비공개 결정 당시 구 정보공개법 제9조 제1항 제6호 및 제7호를 처분사유로 제시하였다가 이 사건 소송에 이르러 구 정보공개법 제9조 제1항 제4호를 추가로 주장하고 있다.

살피건대, 구 정보공개법 제9조 제1항 제4호는 수사에 관한 사항으로서 공개될 경우 그 직무수행을 현저히 곤란하게 한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보, 구 정보공개법 제9조 제1항 제6호는 개인에 관한 사항으로서 공개될 경우 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있다고 인정되는 정보, 구 정보공개법 제9조 제1항 제7호는 경영상·영업상 비밀에 관한 사항으로서 공개될 경우 법인 등의 정당한 이익을 현저히 해칠 우려가 있다고 인정되는 정보를 각 비공개대상정보로 규정하고 있는바, 구 정보공개법 제9조 제1항 제4호는 공익을 보호하기 위한 규정인 반면 구 정보공개법 제9조 제1항 제6호 및 제7호는 사익을 보호하기 위한 규정으로서 각 처분사유의 입법 취지, 내용 및 요건이 상이하여 서로 기본적 사실관계가 동일하다고 볼 수 없다. 따라서 피고들의 위 처분사유 추가는 허용되지 아니한다.

. 판단

1) 구 정보공개법 제9조 제1항 제4호의 비공개 대상 정보 해당 여부

) 관련 법리

구 정보공개법 제9조 제1항 제4호는 수사에 관한 사항으로서 공개될 경우 그 직무수행을 현저히 곤란하게 한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보를 비공개대상정보의 하나로 규정하고 있다. 그 취지는 수사의 방법 및 절차 등이 공개되어 수사기관의 직무수행에 현저한 곤란을 초래할 위험을 막고자 하는 것으로서, 수사기록 중의 의견서, 보고문서, 메모, 법률검토, 내사자료 등이 이에 해당한다. 여기에서 공개될 경우 그 직무수행을 현저히 곤란하게 한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보란 당해 정보가 공개될 경우 수사 등에 관한 직무의 공정하고 효율적인 수행에 직접적이고 구체적으로 장애를 줄 고도의 개연성이 있고 그 정도가 현저한 경우를 의미하며, 여기에 해당하는지는 비공개에 의하여 보호되는 업무수행의 공정성 등의 이익과 공개에 의하여 보호되는 국민의 알권리의 보장과 수사절차의 투명성 확보 등의 이익을 비교·교량하여 구체적 사안에 따라 신중히 판단하여야 한다(대법원 2017. 9. 7. 선고 201744558 판결 등 참조).

) 피고들의 특수활동비 집행정보 및 지출증빙서류에 관한 판단 특수활동비는 기밀유지가 요구되는 정보 및 사건 수사, 기타 이에 준하는 국정수행활동에 직접 소요되는 경비[예산 및 기금운영계획 집행지침(이하 이 사건 지침이라 한다) 3]'로서, 국고금관리법 제22, 24, 같은 법 시행령 제31조 제1, 같은 법 시행규칙 제52조 제1항 제3, 65조 제9호 등의 규정에 의하면 수사기관의 특수활동비는 그 특성상 다른 예산에 비하여 그 집행과정이나 지출내역 관리가 완화되어 있다. 그러나 수사과정에서 소요되는 경비를 공개한다고 해서 곧바로 구체적인 수사활동의 기밀이 유출된다고 보기 어렵고, 피고들은 이 사건 비공개 심리 과정에서 이 부분 정보를 제출하지 않았는바, 위와 같은 특수활동비의 일반적인 특성만으로는 이 부분 정보가 공개된다고 해서 향후 수사 업무의 공정하고 효율적인 수행에 직접적이고 구체적으로 장애를 줄 고도의 개연성이 있다고 인정하기에 부족하고, 달리 이를 인정할 만한 증거가 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 있다.

) 피고들의 특정업무경비 집행정보 및 지출증빙서류에 관한 판단 특정업무경비는 직무수행경비의 일종으로서 각 기관의 수사·감사·예산·조사 등 특정업무수행에 소요되는 실 경비에 충당하기 위해 지급하는 경비(이 사건 지침 제5)’를 의미한다. 피고들이 비공개 심리를 위해 이 법원에 제출한 자료에 의하면, 특정업무경비는 비위 첩보수집·감찰정보수집 활동비 등의 명목으로 감찰수사관에게 지급된 돈, 범죄수사지도비 명목으로 지급된 돈 및 수사 등 공적업무 수행 관련 식대, 각종 행사 비용으로 지출된 카드대금 등으로 이루어져 있는바, 위 비용을 지급받은 감찰수사관 등이 실제로 어떤 업무를 수행하였는지는 나타나 있지 않고, 특히 식대 등으로 사용된 카드대금은 사용자가 표시되어 있지 않아 그 지출내역만으로는 관련된 수사 내용이나 수사 기밀 등을 유추해 내기 어렵다. 따라서 이 부분 정보가 공개된다고 해서 향후 수사 업무의 공정하고 효율적인 수행에 직접적이고 구체적으로 장애를 줄 고도의 개연성이 있다고 볼 수 없고, 원고의 이 부분 주장도 이유 있다.

) 피고 검찰총장의 업무추진비 지출증빙서류에 관한 판단 업무추진비는 사업추진에 소요되는 식음료비, 연회비 및 기타 제경비인 사업 추진비와 각 관서의 대민·대유관기관 업무협의, 당정협의, 언론인·직원 간담회 등 관서업무 수행에 소요되는 경비 및 공식적인 업무추진에 소요되는 경비인 관서업무추진비로 구성된다(이 사건 지침 제4). 피고 검찰총장이 비공개 심리를 위해 이 법원에 제출한 자료에 의하면, 업무추진비 지출증빙서류는 카드사용내역과 영수증으로 구성되어 있는바, 수사업무가 아닌 간담회 등 검찰청 공식행사를 수행하기 위해 지출된 것이므로 이 부분 정보가 공개된다고 해서 향후 수사 업무의 공정하고 효율적인 수행에 직접적이고 구체적으로 장애를 줄 고도의 개연성이 있다고 볼 수 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장도 이유 있다.

2) 구 정보공개법 제9조 제1항 제6호의 비공개 대상 정보 해당 여부(피고 중앙지검장의 업무추진비 지출증빙서류에 관한 판단)

구 정보공개법 제9조 제1항 제6호 본문은 해당 정보에 포함되어 있는 성명·주민등록번호 등 개인에 관한 사항으로서 공개될 경우 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있다고 인정되는 정보를 비공개대상정보의 하나로 규정하고 있다. 여기에서 말하는 비공개대상정보에는 성명·주민등록번호 등 개인식별정보뿐만 아니라 그 외에 정보의 내용에 따라 개인에 관한 사항의 공개로 인하여 개인의 내밀한 내용의 비밀 등이 알려지게 되고, 그 결과 인격적·정신적 내면생활에 지장을 초래하거나 자유로운 사생활을 영위할 수 없게 될 위험성이 있는 정보도 포함된다(대법원 2017. 9. 7. 선고 201744558 판결 등 참조).

살피건대, 피고 중앙지검장이 비공개 심리를 위해 이 법원에 제출한 자료에 의하면, 이 부분 정보에는 각 간담회 참석자 명단, 각 카드사용 내역에 관한 카드번호와 승인번호 등이 포함되어 있는바, 간담회 참석자는 서울중앙지방검찰청 소속 검사나 직원이 아닌 제3자도 포함되어 있는데, 참석자의 소속과 이름은 특별한 사정이 없는 한 개인의 사생활 보호 측면에서 보호받아야 하는 점, 개인에 관한 정보가 공개되지 않더라도 업무추진비·회의비 등의 사용내역과 그 지출일, 금액 등이 모두 공개된다면 행정의 투명성 보장이라는 목적을 상당한 수준에서 달성할 수 있는 점 등에 비추어 보면, 이 부분 정보 중 간담회 등 행사 참석자의 소속과 명단, 카드번호, 승인번호, 계좌번호 등의 개인식별정보가 공개될 경우 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있다고 인정되므로, 위 정보는 구 정보공개법 제9조 제1항 제6호에서 정하는 비공개대상정보에 해당한다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 일부 이유 없다.

3) 구 정보공개법 제9조 제1항 제7호의 비공개 대상 정보 해당 여부(피고 중앙지검장의 업무추진비 지출증빙서류에 관한 판단)

구 정보공개법 제9조 제1항 제7호는 사업체인 법인 등의 사업활동에 관한 비밀의 유출을 방지하여 정당한 이익을 보호하고자 하는 취지에서, ‘법인·단체 또는 개인의 경영·영업상 비밀로서 공개될 경우 법인 등의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있다고 인정되는 정보를 비공개대상정보로 규정하고 있다. 이와 같은 구 정보공개법의 입법 목적 등을 고려하여 보면, 법인 등의 경영·영업상 비밀타인에게 알려지지 아니함이 유리한 사업활동에 관한 일체의 정보또는 사업활동에 관한 일체의 비밀사항을 의미하는 것이고, 그 공개 여부는 공개를 거부할 만한 정당한 이익이 있는지 여부에 따라 결정되어야 하는바, 그 정당한 이익이 있는지 여부는 앞서 본 공공기관의 정보공개에 관한 법률의 입법 취지에 비추어 이를 엄격하게 판단하여야 한다(대법원 2010. 12. 23. 선고 200813101 판결 등 참조).

살피건대, 피고 중앙지검장이 비공개 심리를 위해 이 법원에 제출한 자료에 의하면, 이 부분 정보에는 간담회 개최 후 오찬 또는 만찬 장소와 해당 음식점에서 결제한 영수증 등이 포함되어 있다. 그러나 서울중앙지방검찰청 소속 검사 또는 직원들이 해당 음식점에서 식사를 하였다는 사실이 공개된다고 해서 해당 음식점의 정당한 이익을 현저히 해한다거나 경영·영업상 비밀을 침해한다고 할 수 없고, 이를 공개하지 아니할 정당한 이익이 있다고 할 수도 없다. 따라서 이 부분 정보는 구 정보공개법 제9조 제1항 제7호에서 정하는 비공개대상정보에 해당하지 않고, 원고의 이 부분 주장은 이유 있다.

4) 소결

이 사건 각 거부처분 중 피고 검찰총장의 정보공개거부 부분은 비공개대상정보에 해당하지 않는 정보에 대한 것으로서 위법하고, 피고 중앙지검장의 정보공개거부 부분은 구 정보공개법 제9조 제1항 제6호의 비공개대상정보에 해당하는 부분을 제외한 나머지 부분에 한하여 위법하다.

 

4. 결론

그렇다면 원고의 피고 검찰총장에 대한 청구는 이유 있어 인용하고, 피고 중앙지검장에 대한 청구는 위 인정 범위 내에서 이유 있어 이를 인용하며, 나머지 청구는 이유 없어 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

 

 

판사 이정민(재판장), 임윤한, 이소진

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