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판결전문 서울행정법원 2020구단73559

건축이행강제금부과처분취소

판결

서울행정법원 판결

 

사건2020구단73559 건축이행강제금부과처분취소

원고

피고서울특별시 F구청장

변론종결2021. 10. 7.

판결선고2021. 11. 18.

 

주문

1. 피고가 2019. 12. 26. 원고에게 한 이행강제금 60,068,120원의 부과처분 중 6,450,967원을 초과하는 부분을 취소한다.

2. 원고의 나머지 청구를 기각한다.

3. 소송비용 중 10%는 원고가, 나머지 90%는 피고가 각 부담한다.

 

청구취지

피고가 2019. 12. 26. 원고에게 한 이행강제금 60,068,120원의 부과처분을 취소한다.

 

이유

1. 처분의 경위

. 원고는 주택신축판매, 임대업을 하는 사람으로, 서울시 A 다세대주택(도시형생활주택-원룸형) 24세대(3개층, 층별 8세대, 이하 이 사건 다세대주택이라 한다) 305(소외 B 소유)를 제외한 나머지 23세대를 소유하였다가, 2014. 9. 4. 23세대 중 307, 308호를 제외한 나머지 세대에 관하여 소외 C 주식회사 앞으로 신탁을 원인으로 한 소유권이전등기를 마쳐주었다.

. 원고는 2015. 10. 27. ‘D’라는 상호로 사업자등록하여 임대업을 하는 E와 사이에 이 사건 다세대주택 중 305호를 제외한 나머지 세대에 관한 임대차계약(이하 이 사건 임대차계약이라 한다)을 체결하였다.

. 피고는 2018. 7. 6. 원고에게 이 사건 다세대주택을 숙박업소(레지던스)로 무단 용도변경하여 건축법을 위반하였으므로 이를 시정할 것을 지시하였고 그 건축물대장에 건축법위반 사실을 표기하였다. 이후 피고는 2019. 9. 23. 서울시 F 소방서장으로부터 이 사건 다세대주택이 숙박시설로 용도변경된 것이 적발된 사실을 전달받고, 원고에게 2019. 10. 7. 무단으로 용도변경된 건물 부분을 원상복구하라는 시정명령을 하였다. 이어 피고는 2019. 11. 8. 원고에게 2019. 11. 28.까지 위반사항을 시정하라는 시정명령 및 이행강제금 부과예고를 하였고, 2019. 12. 6. 원고에게 재차 이행강제금 부과예고를 하였다.

. 피고는 2019. 12. 24. 이 사건 다세대주택에서 현장조사를 한 다음 2019. 12. 26. 원고에게 이 사건 다세대주택 중 107, 304, 305, 307호를 제외한 부분을 숙박업소(레지던스)로 무단 용도변경하였다는 이유로 이행강제금 60,068, 120원을 부과하는 처분을 하였다(이하 이 사건 처분이라 한다).

. 원고는 2020. 2. 24. 이 사건 처분에 대한 행정심판을 청구하였으나 서울특별시 행정심판위원회는 2020. 7. 6. 원고의 청구를 기각하는 재결을 하였다.

 

2. 처분의 적법 여부

. 처분 사유 존부

1) 원고의 주장

이 사건 처분은 다음과 같은 이유로 위법하여 취소되어야 한다.

이 사건 다세대주택 중 307, 308호를 제외한 나머지 세대의 경우 원고가 그 소유자가 아니고 이 사건 다세대주택의 관리권자이자 임대인에 불과하다. 원고는 임차인인 E가 운영한 서비스드 레지던스(Serviced residence, 객실 안에 세탁실, 주방 등 편의시설을 갖추고 호텔식 서비스를 제공하는 오피스텔 개념의 주거시설) 사업에 관여한 바 없다. 따라서 원고에 대한 이행강제금 부과는 위법하다(이하 주장이라 한다).

피고는 건축법 제80조 제1항에서 정한 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한을 허여하지 아니한 채 이 사건 처분을 하였다(이하 주장이라 한다).

임차인 E2019. 11. 25. 자로 D를 폐업신고하였고, 이 사건 다세대주택 중 205, 207(원고가 E로부터 계약기간이 잔존한 계약을 인수함), 107, 304, 307(계약 기간 1년의 임대차계약이 체결됨), 305(B 소유로 역시 장기 임대차계약이 체결됨)를 제외한 나머지 세대의 경우 숙박시설로 이용되지 아니하고 공실 상태로 있었으므로, 6세대를 제외한 나머지 세대는 시정명령이 모두 이행되었다. 그럼에도 피고는 각 세대별로 건축법 위반 여부를 확인하지 아니한 채 만연히 장기 임대차계약이 체결된 107, 304, 305, 307호를 제외한 나머지 세대가 모두 여전히 숙박시설로 사용되고 있는 것으로 간주하여 위 나머지 세대의 전체 면적에 대하여 이행강제금을 부과한 잘못이 있다(이하 주장이라 한다).

2) 판단

) 원고에 대한 이행강제금 부과가 적법한지 여부(주장)

(1) 건축법 제79조 제1항에 의하면, 허가권자는 건축물이 건축법에 위반되면 그 건축물의 건축주·공사시공자·현장관리인·소유자·관리자 또는 점유자(이하 건축주 등이라 한다)에 대하여 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 철거·개축·증축·수선·용도변경·사용금지·사용제한 기타 필요한 조치를 명할 수 있고, 건축법 제80조 제1항에 의하면, 79조 제1항에 따라 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령의 이행을 하지 아니한 건축주 등에 대하여는 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기간을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하면 그 건축주 등에게 이행강제금을 부과한다고 규정하고 있다. 이행강제금 제도는 위반건축물의 방치를 막고자 행정청이 시정조치를 명하였음에도 건축주 등이 이를 이행하지 아니한 경우에 행정명령의 실효성을 확보하기 위하여 시정명령 이행 시까지 지속해서 부과함으로써 건축물의 안전과 기능, 미관을 높여 공공복리의 증진을 도모하는 데 그 입법 취지가 있는 것으로서, 비록 소유자가 건축물의 위법상태를 직접 초래하거나 또는 그에 관여한 바 없다 하더라도 소유자에게 시정명령을 할 수 있다(대법원 2013. 9. 13. 선고 201220137 판결 등 참조).

(2) 이 사건을 보건대, 앞서 거시한 증거에 의하면 원고는 이 사건 다세대주택 중 305호를 제외한 나머지 세대를 소유하였다가 그 중 307, 308호를 제외한 나머지 세대를 C 주식회사에 신탁하였는데, 그 신탁계약에서 원고가 신탁부동산을 계속 점유, 사용하면서 보존, 유지, 수선 등 실질적인 관리행위와 그에 따른 비용 일체를 부담하는 것으로 정하고 있는 사실이 인정된다. 그렇다면 원고의 주장처럼 원고가 허가를 받지 아니한 영업시설(숙박시설)로의 용도변경 행위에 직접 관여하지 않았다고 하더라도, 원고는 이 사건 다세대주택 중 307, 308호에 대하여는 소유자로서, 이 사건 다세대주택 중 305, 307, 308호를 제외한 나머지 세대에 대하여는 신탁계약에 따라 신탁부동산을 점유, 사용, 관리하는 관리자 또는 점유자로서, 건축법 제79조 제1항에 따른 시정명령과 건축법 제80조 제1항에 따른 이행강제금 부과처분을 받을 지위에 있다고 할 것이다.

또한, 앞서 본 처분의 경위 및 앞서 거시한 증거에 의하여 인정되거나 알 수 있는 다음의 사실 또는 사정에 비추어 보면, 원고는 E의 무단 용도변경 행위에 적어도 간접적으로나마 관여하였다고 봄이 타당하다. 따라서 어느 모로 보나 원고의 주장은 받아들이기 어렵다.

원고와 E 사이에 체결된 이 사건 임대차계약(갑 제7호증)에 의하면 E가 임대업을 운영하는 점이 기재되어 있고, E의 의무로서 청결과 친절에 유의하고 청소, 방역, 경비에 최선을 다할 것, 임대물을 운영함에 있어 최선을 다하고 직원들의 교육과 훈련을 게을리 하지 않을 것, 진행 중인 업무 및 매출실적 일보를 작성하고 원고와 정보를 공유할 것등이 기재되어 있으며, 그 밖에 E는 객실 비품 및 집기 사용료를 원고에게 지급하고, 문광부 제정 1-3급 호텔 서비스 매뉴얼에 기초한 레지던스 운영 및 관리 매뉴얼을 작성하여 원고에게 이를 제출하도록 규정되어 있다.

원고는 2018. 7. 6. 피고로부터 이 사건 다세대주택이 숙박시설로 무단 용도변경되었다는 취지의 시정지시를 받아 적어도 그 무렵에는 건축법 위반사실을 확실히 인지하였음에도 불구하고 2019. 10. 7. 재차 시정명령을 받을 때까지 E의 레지던스 영업을 용인하였다.

) 상당한 시정기한 부여 여부(주장)

원고측이(원고가 아닌 G 명의로 제출됨) 2019. 12. 19. 피고에게 ‘E로부터 인수한 고객을 2019. 12. 23.까지 퇴거시키기 어려운 점, 전문가와 이 사건 다세대주택을 숙박 시설에 해당하는 호스텔로 용도변경하도록 하는 용역계약을 맺어 용도변경이 진행 중인 점등을 근거로 2020. 2. 3.까지 이행강제금 부과를 유예하여 달라는 취지의 의견서를 제출한 사실이 있기는 하다. 그러나 앞서 거시한 증거에 변론 전체의 취지를 더하여 인정되거나 알 수 있는 다음의 사실 내지 사정을 종합하여 보면, 피고가 건축법 제80조 제1항이 정한 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기간을 부여하지 아니한 채 이 사건 처분에 성급히 나아갔다고 보기 어렵다. 따라서 원고의 주장은 받아들이지 아니한다.

원칙적으로 허가권자에게는 위법건축물에 대해 시정명령 등 조치를 할 것인지 여부 및 그 시기와 방법 등에 관하여 상당한 재량권이 부여되어 있고, 피고에게 건축법 및 공중위생관리법을 위반한 숙박계약의 계약기간이 모두 만료될 때까지 만연히 불법 숙박시설 운영을 용인하여야 할 의무가 있다고 볼 수는 없으며, 이 사건 변론종결일 현재까지 이 사건 다세대주택이 숙박시설로 용도변경되지 아니한 사실이 확인되는 바, 원고가 요청한 2020. 2. 3.경까지 이 사건 다세대주택이 호스텔로 용도변경되었을 가능성은 매우 낮다고 보여진다.

원고는 2019. 10. 7.자 시정명령 있기 전인 2018. 7. 6.에도 시정지시를 받은 바 있어, 2018. 7. 6.경부터 이 사건 다세대주택의 무단 용도변경이 적발되어 이행강제금이 부과될 여지가 있음을 알고 있었음에도 숙박시설로의 영업을 용인하였다. 2018. 7. 6.자 시정지시가 이 사건 처분에 대한 시정명령이 아닌 별개의 처분이라고 보더라도, 원고가 이미 상당한 기간 건축법 위반 사실을 인지하고 있었음에도 이를 시정하려는 조치를 전혀 취하지 않고 있었다는 점은 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정함에 있어 참고요소가 될 수 있다.

피고는 이 사건 처분에 앞서 2019. 10. 7, 2019. 11. 8, 2019. 12. 6. 시정명령 내지 이행강제금 부과예고를 함으로써 원고의 자발적인 의무이행을 유도한 바 있다. 그러나, 피고의 2019. 11. 7. 조사결과, 건물 내·외부에 레지던스 표지판이 설치되어 있고 숙박 안내물이 비치되어 있으며, 지하 1층 프론트 데스크에서 숙박안내가 계속되고 있었고, 2019. 11. 26. 조사결과, ED 폐업신고를 하였고 숙박 안내물이 더 이상 비치되어 있지는 않았으나, 여전히 레지던스 표지판이 설치되어 있고 외국인 관광객이 투숙을 위하여 입실하는 모습이 확인되었으며, 2019. 12. 6.자 이행강제금 부과예고에서 최종 시정명령 이행기간으로 정한 2019. 12. 23.의 다음날인 2019. 12. 24.자 최종 조사결과, 레지던스 표지판이 철거되고 D의 숙박예약 웹사이트가 폐쇄되기는 하였으나, 청소를 담당하는 사람이 각종 비품 및 집기가 비치된 호실에서 쓰레기를 수거하고 수건을 정리하는 등 객실서비스를 수행하는 외관이 확인되자, 피고는 2019. 12. 26. 원고에게 이행강제금을 부과하기에 이르렀다.

이에 비추어 보면, 이 사건 처분은 위와 같은 세 차례의 시정명령 내지 이행강제금 부과예고, 세 차례의 시정명령 이행여부를 확인하는 현장조사 결과를 거쳐 행하여진 것으로서 원고에게 상당한 시정기한을 부여하지 아니한 채 기습적으로 이루어졌다고 보기 어렵다.

) 세대별 시정명령의 이행 여부(주장)

1) 피고의 2020. 12. 24.자 현장조사시 촬영된 동영상 및 사진(을 제4, 12, 13호증)에 의하면, 일부 호실에 생수병, 휴지, 수건, 드라이기 등이 비치되어 있고 이불이 엉클어져 있는 상태로 청소를 담당하는 사람이 이들 호실의 쓰레기를 수거하고 여러 장의 수건을 정리하는 등의 모습이 확인되기는 한다. 이에 대하여 원고는 205, 207호와 장기 임대차계약이 체결된 세대를 제외한 나머지 세대의 경우 숙박업을 폐업하여 공실인 상태였고, 장래 임대차계약 체결에 대비하여 공실에 쌓인 먼지 등을 청소하기 위하여 용역직원을 통해 한 달에 두 번 정도 청소를 하도록 한 것에 불과하다고 주장하나, 앞서 확인한 모습은 손님이 잠을 자고 머물 수 있도록 숙박시설에 객실 청소 및 비품 관리 등 위생관리서비스를 제공하는 모습으로 보여질 뿐 향후 주택임대차를 대비한 목적으로 행해진 청소라고 보이지는 않는다.

2) 그러나 이 사건 다세대주택은 각 세대별로 구분등기가 경료된 별개의 건축물로서 피고로서는 각 호실별로 숙박시설로의 무단 용도변경이 있는지를 개별적으로 확인하여 숙박용도로 변경된 호실에 한하여 그 면적에 상응하는 이행강제금을 부과하였어야 하고, 시정명령 위반사실에 대한 증명책임은 처분청인 피고에게 있다. 그런데 피고가 제출한 동영상 및 사진들만으로는 이 사건 다세대주택 중 어느 호실이 숙박시설로 용도변경되었는지 여부를 분별하기 어렵고, 피고는 2021. 9. 13.자 준비서면을 통해 2021. 12. 24. 당시 숙박시설로 사용된 개별 세대를 특정할 수 있는 자료는 더 이상 없다고 시인하고 있다.

그렇다면 피고는 일부 호실이 여전히 숙박시설로 사용되고 있는 것만을 확인하고 (그마저도 어느 세대인지 이제와서 특정할 자료는 없다) 세대별 용도변경 여부를 개별적으로 확인하지 아니한 채, 1년의 임대차계약이 체결된 107, 304, 305(원고 소유가 아니기도 하다), 307호를 제외한 이 사건 다세대주택 나머지 세대 전부가 숙박시설로 이용되고 있다고 추단하여 그 전체 면적에 대하여 이행강제금을 부과한 잘못이 있다고 할 것이다. 따라서 원고가 E부터 계약인수받은 것으로 시인하는 205(전용면적 및 공용부분을 비례배분한 면적 합계 36.92) 207(전용면적 및 공용부분을 비례배분한 면적 합계 25.65)에 대하여는 숙박시설로의 무단 용도변경을 인정하여 이행강제금을 부과할 수 있으나, 이를 제외한 나머지 세대에 대하여는 이 사건 처분 당시 각 세대별로 숙박시설로 용도변경된 상태였다는 점을 인정할 증거가 부족하므로, 결국 이 사건 처분 중 위 205호 및 207호에 관한 이행강제금 부과 부분만이 적법하고 이를 초과하는 부분은 위법하다고 봄이 타당하다.

. 정당한 이행강제금의 산정

1) 외형상 하나의 행정처분이라 하더라도 가분성이 있거나 그 처분 대상의 일부가 특정될 수 있다면 그 일부만의 취소도 가능하고 그 일부의 취소는 당해 취소 부분에 관하여 효력이 생기는 것이며, 이행강제금 부과처분 취소소송에 있어서 이행강제금 산출과정의 잘못 때문에 그 부과처분이 위법한 것으로 판단되고, 사실심 변론종결시까지 제출된 자료에 의하여 적법하게 부과될 정당한 이행강제금이 산출되는 때에는 그 부과 처분 전부를 취소할 것이 아니라 정당한 이행강제금을 초과하는 부분만 취소하여야 한다(대법원 1995. 11. 16. 선고 958850 판결, 대법원 2016. 7. 14. 선고 20154167 판결 등 참조).

2) 원고는 이행강제금의 부과가 적법하다고 하더라도, 건축법 제80조 제1항 단서에 의하면 연면적(공동주택의 경우에는 세대면적을 기준으로 한다)60이하인 주거용 건축물의 경우 이행강제금을 감경하도록 규정하고 있으므로, 원고에 대한 이행강제금이 감경되어야 한다고 주장한다.

살피건대, 건축법 제80조 제1항 단서는 순수 주거용도의 소규모 건축물에 대하여는 서민의 주거생활안정과 경제적 부담을 고려하여 이행강제금을 감경하고자 하는 취지로 해석할 수 있다. 앞서 본 바와 같이 이 사건 다세대주택 205, 207호의 각 세대면적이 60이하에 해당하기는 하나, 이는 주거용 건축물이 아니라 허가를 받지 아니한 채 숙박시설로 무단 용도변경되어 숙박업에 사용된 건축물에 해당하는바, 위 규정취지에 비추어 볼 때 원고에 대하여는 소규모 주거용 건축물에 대한 이행강제금 감경이 적용될 여지가 없다고 봄이 상당하다. 따라서 원고의 위 주장은 받아들이기 어렵다.

3) 그렇다면, 건축법 제80조 제1항 제2호에 따르면 이 사건 다세대주택 205, 207호에 대한 정당한 이행강제금은 6,450,967[= 시가표준액 1,031,000(을 제6호증) × 위반면적 합계 62.57(= 36.92+ 25.65) × 10/10이으로 산정되므로, 이 사건 처분 중 6,450,967원을 초과하는 부분은 위법하여 취소되어야 한다.

 

3. 결론

원고의 청구는 위 인정 범위 내에서 이유 있어 인용하고, 나머지 청구는 이유 없어 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

 

 

판사 이새롬

미국변호사