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판결전문 서울행정법원 2016구합3772

의무이행(일반승진, 특별승진임용) 거부처분취소

판결

서울행정법원 제12부 판결

 

사건2016구합3772 의무이행(일반승진, 특별승진임용) 거부처분취소

원고○○

피고서울특별시장

변론종결2016. 11. 24.

판결선고2016. 12. 8.

 

주문

1. 피고가 2015. 12. 16. 원고에게 한 일반승진임용 및 특별승진임용 거부처분을 취소한다.

2. 소송비용은 피고가 부담한다.

 

청구취지

주문과 같다.

 

이유

1. 이 사건 처분의 경위

. 원고는 서울특별시 어린이병원에서 근무하고 있는 약무5급의 지방공무원이다.

. 원고는 다문화가족 외국어복약지도를 제안하여 2013년도 중앙우수제안 동상을 수상하였고, 행정안전부장관은 2013. 11. 21. 피고에게 원고가 공무원제안규정 제17조 제2[별표 1]에 따라 인사상 특전(특별승진) 부여대상자에 해당한다고 통보하였다.

. 피고는 2015. 12. 2. 2016년도 상반기 4급에의 승진계획 및 승진심사대상자 명단을 발표하였는데(이하 이 사건 승진계획이라 한다), 이 사건 승진계획 중 약무직과 관련된 주요 내용은 다음과 같다.


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원고는 지방공무원 임용령에 의한 승진임용 범위 내에 있는 자이자 중앙우수제안 동상을 수상한 자로서 총 7명의 약무직 4급 승진심사대상자 명단에 포함되었고, 승진 후보자 명부상 순위는 2번이다.

. 원고는 2015. 12. 2. 이 사건 승진계획의 행정사항에 따라 개인별 업무추진실적을 작성하여 서울시 e-인사마당 게시판에 등록하였다.

. 피고는 약무직 4급 승진심사대상자 7명을 상대로 다면평가를 실시한 후 2015. 12. 11. 승진심사위원회를 개최하여 원고와 한○○ 2명을 인사위원회에 최종 승진심사대상자로 추천하였다.

. 피고는 2015. 12. 16. 인사위원회를 개최하여 한○○을 약무직 4급 승진예정자로 심의·의결하였고, 같은 날 한○○을 약무직 4급으로 승진임용하는 한편 원고에 대해서는 승진임용을 하지 아니하였다(이하 이 사건 승진임용이라 한다).

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2, 8, 9호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지

 

2. 피고의 본안전항변에 관한 판단

. 피고의 주장

원고가 일반승진임용 대상자이면서 특별승진임용 대상자에 해당한다고 하더라도 피고를 상대로 일반승진임용이나 특별승진임용을 구할 수 있는 법규상 또는 조리상 신청권이 있다고 할 수 없으므로, 이 사건 승진임용은 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당하지 않는다.

. 판단

1) 관련 법리

국민의 적극적 신청행위에 대하여 행정청이 그 신청에 따른 행위를 하지 않겠다고 거부한 행위가 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당하는 것이라고 하려면, 그 신청한 행위가 공권력의 행사 또는 이에 준하는 행정작용이어야 하고, 그 거부행위가 신청인의 법률관계에 어떤 변동을 일으키는 것이어야 하며, 그 국민에게 그 행위발동을 요구할 법규상 또는 조리상의 신청권이 있어야 한다. 그리고 거부처분의 처분성을 인정하기 위한 전제요건이 되는 신청권의 존부는 구체적 사건에서 신청인이 누구인가를 고려하지 않고 관계 법규의 해석에 의하여 일반 국민에게 그러한 신청권을 인정하고 있는가를 살펴 추상적으로 결정되는 것이고, 신청인이 그 신청에 따른 단순한 응답을 받을 권리를 넘어서 신청의 인용이라는 만족적 결과를 얻을 권리를 의미하는 것은 아니라고 할 것이므로, 국민이 어떤 신청을 한 경우에 그 신청의 근거가 된 조항의 해석상 행정발동에 대한 개인의 신청권을 인정하고 있다고 보이면 그 거부행위는 항고 소송의 대상이 되는 처분으로 보아야 할 것이고, 구체적으로 그 신청이 인용될 수 있는가 하는 점은 본안에서 판단하여야 할 사항이다(대법원 2009. 9. 10. 선고 200720638 판결 등 참조).

2) 이 사건의 경우

원고가 이 사건 승진계획에 따라 승진심사대상자로서 개인별 업무추진실적을 작성하여 서울시 e-인사마당 게시판에 등록하였음은 앞에서 본 바와 같고, 원고의 이러한 행위는 임용권자인 피고에 대하여 일반 및 특별승진임용을 신청한 것으로 볼 수 있으므로, 원고를 승진에서 제외한 이 사건 승진임용은 이러한 원고의 승진임용신청을 거부한 것으로 볼 수 있다.

나아가 원고에게는 다음과 같이 피고에 대하여 일반 및 특별승진임용 여부에 대한 응답을 구할 법규상 또는 조리상 신청권이 있으므로, 원고를 승진에서 제외한 이 사건 승진임용은 원고의 공무원으로서의 신분 및 법적 지위에 직접적인 영향을 미치는 행정처분에 해당한다고 봄이 타당하다.

지방공무원법 제39조의3 1항 제3, 78, 지방공무원 임용령 제38조의4 1항 제3, 3항에 의하면, 임용권자는 제안이 채택되고 시행되어 행정운영 발전에 뚜렷한 실적이 있는 사람, 구체적으로 창안등급 동상 이상을 받은 5급 이하 공무원을 특별승진임용할 수 있다.

또한, 국가공무원에 대하여 적용되는 규정이지만, 공무원제안규정 제17조 제2[별표 1]에 의하면, 중앙우수제안의 제안자로서 창안등급의 금상·은상·동상을 수상한 5급 이하의 일반직공무원은 특별승진의 인사상 특전을 부여하도록 기준을 정하고 있다.

이들 각 규정의 내용과 그 취지, 그리고 피고가 이들 규정을 근거로 중앙 우수제안 동상 이상을 수상한 자를 상대로 2011년도까지 특별승진임용을 하여 왔고, 그 이후에는 일반승진과 특별승진을 통합실시하면서 지방공무원 임용령에 의한 승진임용 범위 내에 있지 않더라도 승진심사대상자에 포함시키는 인사상 특전을 부여하고 있는 점 등에 비추어 보면, 5급 지방공무원인 원고가 중앙우수제안 동상을 수상하여 특별승진임용 대상자로서의 자격을 갖추었다는 점만으로 임용권자인 피고에게 원고를 반드시 특별승진임용하여야 할 법률상 의무가 있다고 보기는 어렵지만 적어도 피고에 대하여 특별승진임용 여부에 대한 응답을 신청할 법규상 또는 조리상 권리를 가진다고 봄이 타당하다.

지방공무원법 제38조 제1항 본문, 39조 제3항에 의하면, 계급 간의 승진 임용은 근무성적평정, 경력평정, 그 밖의 능력의 실증에 따라야 하고, 1~3급 공무원으로의 승진과 승진시험에 따른 승진을 제외한 나머지 승진은 같은 직렬의 바로 하급 공무원 중에서 임용하되, 임용하려는 결원에 대하여 승진후보자 명부의 높은 순위에 있는 사람부터 차례로 대통령령으로 정하는 범위에서 임용하여야 한다. 위 법률조항의 위임에 따른 지방공무원 임용령 제30조 제1항 본문은 5급 공무원을 승진임용할 때에는 해당 기관의 승진후보자 명부의 순위가 높은 사람 순으로 임용하고자 하는 결원 수에 대하여 [별표 4]의 승진임용 범위에 해당하는 사람 중에서 임용하여야 한다고 규정하고 있고, [별표 4]에서는 임용하려는 결원 수가 1명인 경우 승진후보자 명부에 따른 순위 7번까지 승진임용의 범위에 포함되는 것으로 규정하고 있다.

그런데 이 사건 승진계획상 약무직 4급의 승진예정인원은 1명이어서 승진 후보자 명부에 따른 순위 7번까지 승진임용의 범위에 포함되고, 원고는 승진후보자 명부상 순위가 2번이어서 총 7명의 승진심사대상자에 포함되었음은 앞에서 본 바와 같으므로, 원고로서는 적어도 위와 같이 승진심사대상자에 포함된 이후에는 약무직 4급으로의 일반승진임용에 관하여 법률상 이익을 가지게 되었고 그에 따라 임용권자인 피고에 대하여 관계 법령에서 정하는 요건과 절차에 따라 합리적이고 공정한 심사를 거쳐 일반승진임용 여부에 대한 응답을 구할 법률상 또는 조리상 신청권이 있다고 봄이 타당하다.

따라서 피고의 본안전항변은 이유 없다.

 

3. 이 사건 승진임용의 적법 여부

. 원고의 주장

원고는 다음과 같은 이유에서 이 사건 승진임용은 위법하므로 취소되어야 한다고 주장한다.

1) 인사위원회 심사절차의 위법

피고가 사전에 승진자로 내정한 한○○이 인사위원회의 형식적인 의결을 거쳐 승진임용되는 등 인사위원회의 심사절차에 중대한 하자가 있으므로, 이에 기초한 이 사건 승진임용은 위법하다.

2) 인사재량권의 일탈·남용

원고는 창의적인 업무개선과 탁월한 업무실적으로 승진후보자 명부상 실질적 순위가 1번에 해당하여 한○○ 보다 일반승진 서열에서 앞설 뿐만 아니라 2013년도 중앙우수제안 동상을 수상함으로써 특별승진 임용요건까지 중첩적으로 갖추고 있다. 따라서 이 사건 승진임용은 원고를 고의적으로 승진에서 배제하고 합리적인 이유 없이 한○○를 승진임용시킨 것으로서 승진임용에 관한 재량권의 범위를 현저하게 일탈하거 나 남용하였다고 보아야 한다.

나아가 이 사건 승진임용은 피고가 특별승진임용에 관하여 ○○의 고충상담실을 통해 표명한 공적인 견해에 반하여 신뢰보호의 원칙에 위반되고, 2013년도 상반기 인사에서 민원봉사대상을 수상한 간호6급 공무원을 특별승진임용한 선례가 있다는 점에서 행정의 자기구속의 원칙과 평등의 원칙에도 반하며, 강행규정인 공무원제안규정 제17조 제2항에도 위배된다.

. 관계 법령

별지 기재와 같다.

. 판단

1) 인사위원회 심사절차의 위법 여부

) 인정사실

(1) 피고는 20122월부터 137월까지 3·4급으로의 승진자 174명을 선정하기 위하여 총 8회에 걸쳐 인사위원회를 개최하였다.

그런데 피고는 이들 인사위원회를 개최할 당시에 특정 승진심사대상자를 우선 추천이라고 표시한 인사위원회 심의자료를 인사위원들에게 배포하였고, 인사위원회는 이와 같이 우선 추천된 승진심사대상자 174명을 전원 승진예정자로 선정한 반면 우선 추천을 받지 못한 승진심사대상자들을 모두 승진예정자에서 탈락시켰으며, 위 승진예정자 174명은 모두 승진임용되었다.

(2) 감사원은 서울특별시에 대한 기관운영감사에서 이러한 승진인사 관행을 적발하여 20154월경 피고에게 향후 위와 같이 사전에 내정한 승진자를 인사위원회에 추천함으로써 인사위원회의 공정한 승진심의에 영향을 미치는 행위를 하지 않도록 주의조치하였다.

(3) 피고는 이 사건 승진계획에 따라 2015. 12. 11. ‘서울시 기술직4급 승진에의 승진심사위원회’(이하 기술직4급 승진심사위원회라고 한다)를 개최하여 총 43명을 인사위원회에 최종 승진심사대상자로 추천하였고, 약무직에서는 원고와 한○○ 2명이 추천되었다.

승진후보자 명부상 원고의 순위는 2, ○○3번이며, 순위가 1번인 이○○은 승인임용에 필요한 교육시간을 이수하지 못하여 승진심사 대상자에서 제외되었다.

(4) 서울특별시 제1인사위원회1(이하 1인사위원회라고 한다)2015. 12. 16. 최종 승진심사대상자 43명에 대한 승진심사를 진행하였고 인사위원들에게는 최종 승진 심사대상자 명단과 이들의 인적사항과 업무추진실적 등이 기재된 심의자료가 제공되었다.

그런데 간사는 인산위원들이 본격적인 승신심사에 들어가기에 앞서 직군 및 직렬별로 승진 우선추천자들(약무직에서는 한○○)과 이들의 주요 공적을 별도로 소개하였고, 인사위원들은 이들의 신상과 선정이유 등에 대해서만 토의를 진행하였다.

1인사위원회는 같은 날 약무직 한○○을 포함하여 4급으로의 승진예정자 총 25(= 행정직 7+ 기술직 18)을 선정하였는데, 이들은 모두 간사가 위와 같이 인사위원들에게 승진 우선추천자로 소개한 사람들이었고 같은 날 4급으로 모두 승진임용되었다.

1인사위원회는 같은 날 위와 같은 방식으로 3급에의 승진심사를 진행하여 우선추천자 7명을 전원 승진예정자로 선정하였고 이들은 모두 같은 날 3급으로 승진임용되었다.

(5) 한편, 기술직4급 승진심사위원회는 위원장 1(서울특별시 행정2부시장)과 위원 7(서울특별시 소속 간부 공무원들)으로, 1인사위원회는 위원장 1(서울특별시 행정1부시장)과 위원 7(외부위원 : 5, 내부위원 : 2)으로 각각 구성되었다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제21호증, 을 제5 내지 7호증의 각 기재, 이 법원의 제1인사위원회 회의록에 대한 비공개열람심사 결과 및 변론 전체의 취지

) 판단

(1) 관련 법리

지방공무원법 제7조 제1, 3, 8조 제1, 9조의2, 지방공무원 임용령 제38조의5에 의하면, 지방자치단체에 임용권자별로 승진임용의 사전심의 등에 관한 사무를 관장하는 인사위원회를 두되, 해당 지방자치단체의 공무원이 아닌 외부위원을 전체 위원의 1/2 이상이 되도록 인사위원회를 구성하여야 하고, 인사위원회 위원은 장기의 심신쇠약으로 직무를 수행할 수 없게 된 경우 외에는 본인의 의사에 반하여 면직되지 아니하는 등 그 신분이 보장되어 있으며, 임용권자는 특별한 사유가 없으면 소속 공무원의 승진임용을 위한 인사위원회의 사전심의 또는 승진의결 결과에 따라야 한다.

이처럼 지방공무원법령이 지방자치단체에 신분이 보장되고 과반수 이상이 외부위원으로 구성된 인사위원회를 설치하여 승진임용에 관한 사전심의 등을 하도록 하고 인사위원회의 심의결과에 기속력을 부여한 것은 인사운영의 공정성과 객관성 및 투명성을 확보하려는 데에 그 취지가 있다.

이러한 지방공무원법령의 내용과 그 입법취지를 종합하면, 임용권자는 인사위원회의 승진임용에 관한 사전심의에 개입하여 부당한 영향을 미치는 행위를 하여서는 아니 되고, 인사위원회 역시 임용권자로부터 독립하여 승진후보자의 직무수행의 적합도 등을 종합적으로 평가하여 승진예정자를 선정하여야 한다.

(2) 이 사건의 경우

위 인정사실과 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들을 종합하면, 피고는 한○○을 약무직 4급 승진자로 미리 내정한 상태에서 제1인사위원회의 형식적인 심사절차를 거쳐 승진임용한 것으로 봄이 타당하므로, 이 사건 승진임용은 인사위원회의 심사과정에 중대한 절차상 하자가 있어 무효이다.

피고는 소속 공무원들로 구성된 승진심사위원회의 심사를 거쳐 한○○(약무직) 32(= 37+ 425)을 승진자로 내정한 것으로 보이고, 이후 제1인사위원회를 개최하면서 간사로 하여금 인사위원들에게 위 32명이 우선 승진추천자임을 소개하게 함으로써 제1인사위원회의 심의과정에 개입하여 부당한 영향력을 행사한 것으로 보인다.

인사위원들은 간사가 우선 승진추천자로 안내한 한○○ 32명의 신상과 선정이유 등에 대해서만 토의를 진행한 후 이들을 전원 승진예정자로 선정한 점, 인사위원회 심의자료에 의하더라도 원고가 한○○ 보다 승진서열에서 앞서는 반면 업무추진 실적에 있어서 한○○이 원고 보다 유리하다고 볼 만한 뚜렷한 사정을 찾기 어려운 점 등에 비추어 보면, 1인사위원회는 승진심사기준을 적용하여 승진후보자들의 승진임용 여부에 대한 실질적인 심사를 하지 않은 채 피고가 승진자로 내장한 자들을 형식적으로 추인하는 정도의 역할만을 수행한 것으로 보이고, 이는 승진인사의 공정성과 투명성을 담보하는 인사위원회의 기능을 형해화하는 것이라고 할 수 있다.

피고는 종래 승진내정자들을 인사위원회 심의자료에 우선추천자로 명시한 후 인사위원회의 형식적인 심사를 거쳐 이들을 전원 승진임용하였고, 20154월경 감사원으로부터 이러한 승진인사 관행이 적발되어 주의조치를 받았으나 이 사건 승진임용을 위한 인사위원회에서도 심의자료에 우선추천자를 명시하는 대신 간사가 구두로 우선추천자를 소개함으로써 그 방식만 바뀌었을 뿐 여전히 승진대상자를 내정한 상태에서 인사위원회의 통과의례만 거쳤다는 점에서 여전히 종래의 부당한 인사관행을 답습하고 있는 것으로 보인다.

2) 소결론

따라서 이 사건 처분은 위와 같은 이유로 취소되어야 하므로 원고의 나머지 주장은 더 나아가 살피지 아니한다.

 

4. 결론

그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

 

판사 장순욱(재판장), 박기주, 이희수

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