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판결전문 헌법재판소 2019헌마203

도로교통법 제63조 위헌확인

결정

헌법재판소 결정

 

사건2019헌마203 도로교통법 제63조 위헌확인

청구인AA, 대리인 변호사 안성일

선고일2020. 2. 27.

 

주문

이 사건 심판청구를 기각한다.

 

이유

1. 사건개요

청구인은 2019. 2. 18. 강원지방경찰청장으로부터 도로교통법에 따른 제2종 소형면허를 발급받아 이륜자동차를 운전할 수 있는 사람으로서, 도로교통법 제63조에서 긴급자동차 아닌 이륜자동차의 고속도로 또는 자동차전용도로의 통행을 금지하는 것이 이륜자동차 운전자인 청구인의 행복추구권, 평등권, 거주이전의 자유를 침해한다고 주장하면서, 2019. 2. 20. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

 

2. 심판대상

이 사건 심판대상은 도로교통법(2011. 6. 8. 법률 제10790호로 개정된 것) 63조 중 긴급자동차가 아닌 이륜자동차의 고속도로 또는 자동차전용도로(이하 고속도로 등이라 한다) 통행을 금지하는 이륜자동차는 긴급자동차만 해당한다부분이 청구인의 기본권을 침해하는지 여부이다.

심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다.

[심판대상조항]

도로교통법(2011. 6. 8. 법률 제10790호로 개정된 것)

63(통행 등의 금지) 자동차(이륜자동차는 긴급자동차만 해당한다) 외의 차마의 운전자 또는 보행자는 고속도로 등을 통행하거나 횡단하여서는 아니 된다.

[관련조항]

도로교통법(2018. 12. 24. 법률 제16037호로 개정된 것)

2(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.

2. “자동차전용도로란 자동차만 다닐 수 있도록 설치된 도로를 말한다.

3. “고속도로란 자동차의 고속 운행에만 사용하기 위하여 지정된 도로를 말한다.

18. “자동차란 철길이나 가설된 선을 이용하지 아니하고 원동기를 사용하여 운전되는 차(견인되는 자동차도 자동차의 일부로 본다)로서 다음 각 목의 차를 말한다.

. 자동차관리법3조에 따른 다음의 자동차. 다만, 원동기장치자전거는 제외한다.

1) 승용자동차

2) 승합자동차

3) 화물자동차

4) 특수자동차

5) 이륜자동차

19. “원동기장치자전거란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 차를 말한다.

. 자동차관리법3조에 따른 이륜자동차 가운데 배기량 125시시 이하의 이륜자동차

. 배기량 50시시 미만(전기를 동력으로 하는 경우에는 정격출력 0.59킬로와트 미만)의 원동기를 단 차(자전거 이용 활성화에 관한 법률2조 제1호의2에 따른 전기자전거는 제외한다)

22. “긴급자동차란 다음 각 목의 자동차로서 그 본래의 긴급한 용도로 사용되고 있는 자동차를 말한다.

. 소방차

. 구급차

. 혈액 공급차량

. 그 밖에 대통령령으로 정하는 자동차

57(통칙) 고속도로 또는 자동차전용도로(이하 고속도로 등이라 한다)에서의 자동차 또는 보행자의 통행방법 등은 이 장에서 정하는 바에 따르고, 이 장에서 규정한 것 외의 사항에 관하여는 제1장부터 제4장까지의 규정에서 정하는 바에 따른다.

도로법(2014. 1. 14. 법률 제12248호로 전부개정된 것)

48(자동차전용도로의 지정) 도로관리청은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 자동차전용도로 또는 전용구역(이하 "자동차전용도로"라 한다)을 지정할 수 있다. 이 경우 자동차전용도로로 지정하려는 도로에 둘 이상의 도로관리청이 있으면 관계되는 도로관리청이 공동으로 자동차전용도로를 지정하여야 한다.

1. 도로의 교통량이 현저히 증가하여 차량(자동차관리법2조 제1호에 따른 자동차와건설기계관리법2조 제1항 제1호에 따른 건설기계를 말한다. 이하 같다)의 능률적인 운행에 지장이 있는 경우

2. 도로의 일정한 구간에서 원활한 교통소통을 위하여 필요한 경우

도로관리청이 제1항에 따라 자동차전용도로를 지정할 때에는 해당 구간을 연결하는 일반 교통용의 다른 도로가 있어야 한다.

도로교통법 시행규칙(2018. 4. 25. 행정안전부령 제54호로 개정된 것)

53(운전면허에 따라 운전할 수 있는 자동차 등의 종류) 법 제80조 제2항에 따라 운전면허를 받은 사람이 운전할 수 있는 자동차등의 종류는 별표 18과 같다.

[별표 18] 운전할 수 있는 차의 종류(53조 관련)

2종 소형면허 1. 이륜자동차(측차부를 포함한다)

2. 원동기장치자전거

자동차관리법[2011. 5. 24. 법률 제10721호로 개정된 것]

3(자동차의 종류) 자동차는 다음 각 호와 같이 구분한다.

5. 이륜자동차 : 총배기량 또는 정격출력의 크기와 관계없이 1인 또는 2인의 사람을 운송하기에 적합하게 제작된 이륜의 자동차 및 그와 유사한 구조로 되어 있는 자동차

 

3. 청구인의 주장

심판대상조항은 이륜자동차의 고속도로 등 통행을 금지함으로써 이륜자동차 운전자가 이륜자동차를 사용하여 업무를 수행하거나 여가활동을 하는 것을 제한하고, 이륜자동차 운전자에게 시간상 손해와 경제적 부담을 유발시키므로, 이륜자동차 운전자인 청구인의 행복추구권, 거주이전의 자유를 침해한다. 또한 이륜자동차는 등록 및 과세에서 다른 일반자동차와 동일하게 취급되고 있음에도 심판대상조항은 정당한 사유 없이 이륜자동차만을 다르게 취급하고, 또한 이륜자동차 중 긴급자동차에 대하여만 고속도로 등 통행을 허용함으로써 청구인의 평등권을 침해한다.

 

4. 판단

. 헌법재판소의 선례

헌법재판소는 2007. 1. 17. 2005헌마1111등 결정에서 이륜자동차의 고속도로 등 통행을 금지하는 구 도로교통법(2005. 5. 31. 법률 제7545호로 개정되기 전의 것) 58조가 헌법에 위반되지 않는다고 판단한 바 있고, 이후 헌재 2008. 7. 31. 2007헌바90 등 결정, 헌재 2011. 11. 24. 2011헌바51 결정, 헌재 2013. 6. 27. 2012헌바378 결정, 헌재 2014. 3. 27. 2013헌바437 결정에서도 이륜자동차 운전자의 고속도로 등의 통행을 금지하는 도로교통법 조항에 대하여 위 선례와 달리 볼 사정변경이 없다고 판단하여 합헌결정을 한 바 있다. 그 이유의 요지는 다음과 같다.

(1) 통행의 자유(일반적 행동의 자유)의 침해 여부

() 심판대상조항으로 인하여 이륜자동차를 운전하는 사람은 이륜자동차를 운행하여 고속도로 등을 통행할 수 없게 되므로 이는 행복추구권에서 유래하는 일반적 행동의 자유를 제한한다.

() 고속도로는 자동차의 고속교통에만 사용하기 위하여 지정된 도로이고, 자동차전용도로는 자동차만 다닐 수 있도록 설치된 도로이다. 고속도로 등은 자동차 교통의 원활하고 신속한 소통을 위하여 자동차만 다닐 수 있도록 지정된 도로이고 자동차의 주행속도가 일반도로보다 빠르다.

이륜자동차는 운전자가 외부에 노출되는 구조로 인하여 가벼운 충격만 받아도 운전자가 차체로부터 분리되기 쉽다. 그리고 이륜자동차는 구조의 특수성으로 인하여 일반자동차에 비하여 급격한 차로변경과 방향전환이 용이하다. 그로 인하여 이륜자동차는 사고발생의 위험성이 매우 높고 사고가 발생한 경우의 치사율도 매우 높다. 따라서 고속도로 등에서 이륜자동차의 통행을 허용할 경우 고속으로 주행하는 이륜자동차의 사고발생 위험성이 더욱 증가되고 그로 인하여 일반자동차의 고속 주행과 안전까지 저해할 우려가 있다.

이륜자동차의 구조적 특성에서 비롯되는 사고발생 위험성과 사고결과의 중대성에 비추어 이륜자동차 운전자의 안전 및 고속도로 등에서 교통의 신속과 안전을 위하여 이륜자동차의 고속도로 등 통행을 금지할 필요성이 크다. 따라서 심판대상조항의 입법목적은 정당하고, 심판대상조항이 이륜자동차의 고속도로 등 통행을 전면적으로 금지한 것도 입법목적을 달성하기 위하여 필요하고 적합한 수단이다.

() 이륜자동차의 주행 성능(배기량과 출력)이 사륜자동차에 뒤지지 않는 경우에도 이륜자동차의 구조적 특수성으로 인한 사고발생 위험성과 사고결과의 중대성이 완화된다고 볼 수 없으므로, 이륜자동차의 주행 성능(배기량과 출력)을 고려하지 않고 포괄적으로 금지하고 있다고 하여 부당하거나 지나치다고 보기 어렵다. 또한 도로법 제54조의3 2(현행 도로법 제48조 제2)에 의하면 자동차전용도로는 당해 구간을 연락하는 일반 교통용의 다른 도로가 있는 경우에 지정된다. 따라서 이륜자동차에 대하여 고속도로 등의 통행을 금지하더라도 그로 인한 불편은 최소화되고 있다. 또한 이륜자동차에 대하여 고속도로 등의 통행을 전면적으로 금지하는 것으로 인한 기본권 제한의 정도가 심판대상조항이 도모하고자 하는 공익에 비하여 중대하다고 보기 어렵다. 따라서 침해의 최소성과 법익의 균형성에 반하지 아니한다.

() 그러므로 심판대상조항은 청구인의 통행의 자유(일반적 행동의 자유)를 침해하지 아니한다.

(2) 평등권 침해 여부

이륜자동차는 운전자가 외부에 노출되는 구조로 말미암은 사고발생의 위험성과 사고결과의 중대성 때문에 고속도로 등의 통행이 금지되는 것이므로, 구조적 위험성의 정도가 상이한 일반자동차와는 다르게 이륜자동차에 대하여 고속도로 등의 통행을 제한하더라도 이를 불합리한 차별이라고 볼 수 없다. 따라서 심판대상조항은 청구인의 평등권을 침해하지 아니한다.

. 선례변경의 필요성 여부

도로교통공단이 제공하는 교통사고분석시스템에서 확인되는 교통사고 발생건수와 사망자수에 관한 통계에 비추어 보면, 헌재 2014. 3. 27. 2013헌바437 결정 이후 전체 교통사고 발생건수는 감소하는 추세를 보이고 있고 사망자수도 꾸준히 감소하고 있는 반면, 도리어 이륜자동차의 교통사고 발생건수는 2014년의 11,758건에서 201815,032건으로 크게 증가하였고, 사망자수도 2014392명에서 2018410명으로 늘어나는 현상을 보이고 있다. 그뿐만 아니라 이륜자동차의 교통사고 사망률은 약 2.73%(교통사고 발생건수 15,032, 사망자 410)로 전체 교통사고 사망률 1.74%(교통사고 발생건수 217,148, 사망자 3,781) 보다 1.5배 이상 높은 것으로 나타난다(2018년 기준).

이와 같이 교통사고 발생건수와 사망자수의 추이를 고려하여 보면 선례가 제시하는 이륜자동차의 구조적 특성으로 인한 사고발생의 위험성 및 사고결과의 중대성에 변화가 있다고 볼 수 없고, 또한 이륜자동차의 운전문화가 개선되었다거나 일반 국민의 이륜자동차 운전행태에 대한 우려와 경계가 해소되었다고 볼 만한 사정도 없다. 따라서 선례를 변경할 사정변경이 있다고 보기 어려우므로, 이륜자동차의 고속도로 등 통행금지에 대한 선례의 판단은 현재에도 유효하다.

. 그 밖의 주장에 대한 판단

(1) 청구인은, 심판대상조항이 이륜자동차 중 긴급자동차만 고속도로 등 통행을 허용하는 것이 평등권을 침해한다는 취지로도 주장한다. 그러나 긴급자동차란 본래의 긴급한 용도로 사용되고 있는 소방차, 구급차, 혈액공급차량 등으로서 이는 국민의 생명과 신체를 보호하기 위하여 급박한 상황에서의 예외를 규정한 것이다. 따라서 긴급자동차에 대하여만 고속도로 등 통행을 허용한다고 하여 이를 불합리한 차별이라고 보기 어렵다. 따라서 심판대상조항은 청구인의 평등권을 침해하지 아니한다.

(2) 또한 청구인은, 심판대상조항이 청구인의 거주이전의 자유를 제한한다고도 주장한다. 그러나 거주이전의 자유는 체류지와 거주지를 자유롭게 설정하고 변경할 수 있는 기본권을 말하는 것인데, 심판대상조항은 고속도로 등에서의 이륜자동차 통행을 금지할 뿐 체류지와 거주지를 자유롭게 설정하고 변경하는 것을 금지하는 것은 아니다. 따라서 심판대상조항은 거주이전의 자유를 제한하지 아니한다.

 

5. 결론

그렇다면 이 사건 심판청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 결정한다. 이 결정에 대해서는, 아래와 같이 재판관 이영진의 보충의견이 있는 외에 관여 재판관의 의견이 일치되었다.

 

6. 재판관 이영진의 보충의견

나는 심판대상조항이 청구인의 통행의 자유(일반적 행동의 자유)와 평등권을 침해하는 정도에 이르지는 아니하나, 장래 일정한 여건이 갖추어지는 경우에는 단계적으로 이륜자동차의 고속도로 등 통행을 허용하는 입법적 개선이 필요하다는 헌재 2008. 7. 31. 2007헌바90; 헌재 2011. 11. 24. 2011헌바51; 헌재 2013. 6. 27. 2012헌바378 결정의 보충의견과 그 뜻을 같이하므로, 아래와 같은 견해를 밝힌다.

. 위 결정들에서 제시된 보충의견의 요지는 다음과 같다.

심판대상조항은 일부 이륜자동차 운전자들의 변칙적인 운전행태 등을 이유로 전체 이륜자동차 운전자들의 고속도로 통행을 전면적으로 금지하고 있으므로 제한의 범위나 정도 면에서 지나친 점이 없지 않다. 경제협력개발기구(OECD) 국가들과 비교해 보아도 일본, 프랑스, 네덜란드, 뉴질랜드 등 대부분의 나라에서 일정 배기량을 초과하는 이륜자동차에 대하여 고속도로 통행을 허용하고 있다(독일, 오스트리아, 체코 등은 배기량에 제한을 두지 않고 있으나 일정 속도 이상으로 고속도로를 통행하도록 하고 있다). 우리나라는 경제협력개발기구 국가 중 유일하게 이륜자동차의 고속도로 통행을 전면적으로 금지하고 있어 이륜자동차 운전자들의 통행의 자유에 대한 침해 논란과 국내 이륜자동차 시장 확대에 큰 걸림돌이 되고 있다는 비판이 끊이지 않고 있다. 나아가 심판대상조항은 이륜자동차 운전자들의 안전 보호에도 그 입법목적이 있고, 심판대상조항이 고속도로 등에서의 중대한 사고발생가능성으로부터 이륜자동차 운전자들의 생명·신체를 보호하는 역할을 하고 있다는 점은 명백하다. 하지만 다른 한편으로 보면, 고속도로 등에서는 앞서가는 차와 안전거리를 유지하고 제한속도를 지켜서 운행할 경우 별다른 위험요소 없이 목적지까지 갈 수 있는데 비하여, 일반도로에서는 횡단보도, 교차로, 정지신호등, 길가에 주차된 차량, 무단횡단하는 보행자, 급경사나 급회전 구간, 중앙분리대가 없는 곳에서의 유턴 차량 등 운전자가 주의해야 할 위험요소가 오히려 더 많다고도 볼 수 있다. 따라서 이륜자동차 운전자들에 대한 일반도로 이용의 강제가 반드시 그들의 생명·신체 보호에 기여한다고 단정하기 어려운 측면이 있다. 또 고속도로 등은 일반인의 교통을 위하여 제공된 도로로서 모든 사람의 통행이 허용되는 것이 원칙이고, 불가피하게 그 통행을 제한하더라도 그 제한은 최소한의 범위에 그쳐야 한다. 그런데 이륜자동차에는 기능과 성능이 서로 다른 다양한 종류가 있고, 그 중 사륜자동차에 뒤지지 않는 주행성능과 안전성을 갖춘 이륜자동차가 고속도로 등을 통행하는 경우에는 그로 말미암아 사고발생의 위험이 높아진다고 단정할 수 없다. 아울러 현재의 도로 여건상 인천과 영종도, 부산과 거제도를 잇는 도로로는 이륜자동차가 통행할 수 없어, 이륜자동차 운행자들은 이 구간을 통행할 때 불가피하게 다른 교통수단을 이용할 수밖에 없다. 이와 같은 여러 사정을 종합하여 볼 때, 심판대상조항은 위헌이라고 선언할 정도에 이르지는 않지만 적지 않은 문제점을 내포하고 있으므로, 장래 일부 이륜자동차 운전자들의 잘못된 운전습관이 개선되고, 그 결과 일반 국민의 이륜자동차의 운전행태에 대한 우려와 경계가 해소되는 시점에서는, 사륜자동차와 동등한 정도의 주행성능을 가진 일정 배기량 이상의 이륜자동차부터 단계적으로 고속도로 등에서 통행할 수 있도록 입법적 개선을 하는 것이 필요하고 바람직하다.

. 긴급자동차를 제외한 이륜자동차의 고속도로 등 통행을 금지하는 도로교통법조항에 대해서는 여러 차례 헌법소원심판이 제기되었고, 헌재 2008. 7. 30. 2007헌바90 결정에서 이륜자동차의 운전행태에 대한 우려가 상존하는 현재로서는 이륜자동차의 고속도로 등 진입을 제한하는 것이 과잉금지원칙에 위배된다고 볼 수는 없으나, 이륜자동차의 고속도로 등 통행을 전면적·일률적으로 금지하는 것은 제한의 범위나 정도 면에서 지나치므로 장래에 우려와 경계가 해소되는 시점에는 입법적 개선이 필요하다는 보충의견이 제시된 이래 동일한 취지의 보충의견이 반복하여 있어 왔다. 그런데 위와 같은 보충의견이 제시된 때로부터 10년 이상이 지난 지금도 여전히 일부 이륜자동차 운전자들의 낮은 질서의식과 위험한 운전습관으로 말미암은 일반 국민의 이륜자동차의 운전행태에 대한 우려와 경계는 크게 개선되지 아니한 것으로 보이고, 이는 이륜자동차가 고속도로 등에서 통행하는 것을 허용하기 어려운 주된 이유로 작용하고 있다.

그러나 한편, 이륜자동차는 배기량에 따라 50CC 미만의 경형, 50CC 이상 100CC 미만의 소형, 100CC 초과 260CC 미만의 중형, 260CC를 초과하는 대형으로 구분할 수 있는데, 그 배기량에 따라 주행성능과 안전성에 큰 차이가 있다. 그뿐만 아니라 국토교통부가 제공하는 이륜자동차신고현황통계에 의하면 2014년부터 2018년까지 5년간 경형과 소형 이륜자동차의 사용신고는 감소하여 온 반면, 중형과 대형 이륜자동차의 사용신고는 꾸준히 증가하고 있고, 특히 대형 이륜자동차의 경우에는 2014년의 57,038건에서 2018년에 98,469건으로 급증하였음을 확인할 수 있다. 또한 최근에는 사륜자동차와 비슷한 정도의 주행성능을 가진 대형 이륜자동차의 경우에는 자동차전용도로의 통행을 허용하는 입법안이 발의되기도 하였는바(의안번호 2022790, 제안일자 2019. 10. 2.) 이러한 상황에 비추어 보면 이륜자동차의 주행성능과 안전성에 따라서 단계적으로 고속도로 등에서 통행할 수 있도록 입법적 개선을 할 필요성은 지난 시기보다 커졌다고 볼 수 있다.

앞서 언급한 바와 같이 일부 이륜자동차 운전자들의 낮은 질서의식과 잘못된 운전습관으로 인한 일반 국민의 이륜자동차의 운전행태에 대한 우려와 경계는 여전히 상존한다. 특히 고속도로 통행 시 이륜자동차의 통행으로 인한 사고는 이륜자동차 운전자의 생명·신체뿐만 아니라 사륜자동차 운전자의 생명·신체의 안전과도 직결되는 중요한 문제이다. 이러한 문제를 엄중히 인식하면서도 이륜자동차 운전자의 통행의 자유를 보장함에 있어서 외국의 경우와 비견하여 소홀함이 없도록 하기 위한 조처가 필요하다. 이를 위해서는 이륜자동차 관련 운전면허제도와 교통안전교육의 강화를 통하여 운전자들의 질서의식과 운전습관의 개선을 도모하고, 도로의 정비와 안전시설의 설치를 통한 위험요소의 제거, 교통안전시스템 및 관련 법·제도의 확충, 이륜자동차 안전장비에 관한 기술의 개선, 이륜자동차의 관리·정비·검사 제도의 확대 등을 통하여 안전한 교통문화를 형성하려는 노력이 수반되어야 한다.

나아가 위와 같은 노력을 통하여 안전한 교통문화가 정착되어 이륜자동차의 운전행태에 대한 인식 또한 개선된다면, 주행성능과 안전성을 갖춘 일정 배기량(예컨대 260CC) 이상의 이륜자동차에 대해서는 고속도로 등의 통행을 허용하고, 고속도로와 자동차전용도로의 구체적인 도로환경과 상황을 고려하여 적어도 일정한 구간에서는 이륜자동차의 통행을 허용하는 방법, 또는 이륜자동차와 사륜자동차가 이용하는 차로를 분리하거나 제한속도를 달리하는 방법 등을 통하여 전면적·일률적인 통행금지가 가지고 있는 문제점에서 벗어날 수 있는 입법적 개선이 필요하다고 할 것이다.

 

 

재판관 유남석(재판장), 이선애, 이석태, 이은애, 이종석, 이영진, 김기영, 문형배, 이미선

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