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판결전문 서울행정법원 2018구합74495

교장임용승진제외처분취소청구

판결

서울행정법원 제13부 판결

 

사건2018구합74495 교장임용승진제외처분취소청구

원고

피고

변론종결2019. 5. 7.

판결선고2019. 6. 13.

 

주문

1. 원고의 청구를 기각한다.

2. 소송비용은 원고가 부담한다.

 

청구취지

대통령이 2018. 3. 1. 원고에 대하여 한 교장승진임용제외처분 및 2018. 9. 1. 원고에 대하여 한 교장승진임용제외처분을 각 취소한다.

 

이유

1. 처분의 경위

. 당사자의 지위

1) 원고는 1990. 9. 5. ◆◆◆◆고등학교 교사로 신규임용 되었고, 2012. 3. 1. 교감으로 승진하였으며, 2016. 3. 1.부터 ◇◇고등학교에서 교감으로 근무한 자이다.

2) 피고는 교장승진임용 제청권자이다. 또한, 임용권자인 대통령을 대신하여 피고로 된 자이기도 하다.

. 원고의 징계전력 및 처분기록 말소

1) 원고는 서울특별시교육청 ◈◈◈과 장학사로 근무하던 중, 2009. 12. 31. 견책처분(이하 이 사건 견책처분'이라 한다)을 받았다[갑 제1, 27호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함, 이하 가지번호를 특정하지 아니하는 한 같다].

2) 이 사건 견책처분의 처분기록은 2012. 12. 31. 말소되었다.

. 2018. 3. 1.자 교장승진임용제외처분

1) 원고는 2017. 3. 31. 서울특별시교육청 중등학교 교장 승진후보자 명부에 32위로 등재되었으나, 서울특별시교육감은 2018. 1. 18. 58명을 교장임용 제청대상자로 보아 피고에게 임용 제청 관련 서류를 제출하면서도 원고를 제외하였고, 피고도 원고를 교장승진임용 제청하지 아니하였다(갑 제5, 30호증).

2) 대통령은 2018. 3. 1.자로 26명을 교감(공모교장)에서 교장으로 승진임용하였으나, 여기에 원고는 포함되어 있지 아니하였다(갑 제31호증).

3) 원고는 2018. 3. 6. 피고를 상대로 원고를 교장승진임용에서 제외한 2018. 3. 1.자 처분의 취소를 구하는 소청심사를 청구하였으나, 2018. 5. 9. 기각되었다(갑 제14호증).

. 2018. 9. 1.자 교장승진임용제외처분

1) 원고는 2018. 3. 31. 서울특별시교육청 중등학교 교장 승진후보자 명부에 27위로 등재되었고, 서울특별시교육감은 원고를 교장승진임용 제청 추천대상에 포함시켰으나, 피고는 원고를 교장승진임용 제청하지 아니하였다(갑 제 15, 17호증).

2) 대통령은 2018. 9. 1.자로 33명을 교감(공모교장)에서 교장으로 승진임용하였으나, 여기에 원고는 포함되어 있지 아니하였다(갑 제18, 32호증).

3) 원고는 2018. 9. 3. 피고를 상대로 원고를 교장승진임용에서 제외한 2018. 9. 1.자 처분’[이 처분과 다.2)항 기재 처분을 통틀어 이 사건 각 처분이라 한다]의 취소를 구하는 소청심사를 청구하였으나, 2018. 11. 7. 기각되었다(갑 제19, 20호증).

. 원고가 교장승진임용에서 제외된 이유

교육부 교원정책과는 2014. 2. 21. ‘교장임용 제청 기준 강화방안()(교육부 교원 정책과-1185)’(이하 이 사건 제청방안이라 한다)을 만들었는데, 이는 금품 및 향응수수, 성폭행, 상습폭행, 학생성적 관련 비위 등 4대 비위를 행한 교육공무원에 대하여 징계 처분기록 말소 여부를 불문하고 교장임용제청에서 초임·중임을 모두 배제하도록 하는 내용을 담고 있다(갑 제 2, 11호증).

원고가 교장승진임용 제청대상 추천 및 교장승진임용 대상 제청에서 제외됨으로써 결국 교장승진임용에서 제외(이하 교장승진임용등에서 제외라 한다)된 이유는, 서울특별시교육감과 피고가 이 사건 견책처분은 이 사건 제청방안의 4대 비위 중 금품수수에 해당한다고 판단하여 교장승진임용 제청대상 추천 및 교장승진임용 대상 제청에서 제외하였기 때문이다(갑 제30호증).

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2, 5, 11, 14, 15, 17 내지 20, 27, 30 내지 32호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

 

2. 이 사건 각 처분의 적법 여부

. 원고의 주장

1) 징계전력 관련 주장

이 사건 견책처분의 징계사유는, 4대 비위인 금품 및 향응수수’(이하 금품등 수수라 한다)를 내용으로 한 것이 아니라 금품 처리절차 위반을 내용으로 한 것이다. 이와 다른 전제에서 이 사건 제청방안에 따라 이루어진 이 사건 각 처분은 위법하다.

2) 이 사건 제청방안의 위헌·위법성 관련 주장

이 사긴 제청방안은 법령상 근거 없이 ‘4대 비위 관련 징계전력이 있는 자를 일률적으로 교장승진임용 제청에서 제외하도록 정하였다. 이는 헌법에서 정한 공무원 신분보장(7), 평등권(11), 소급입법금지(13), 공무담임권(25), 인간다운 생활을 할 권리(34), 법률이 정하는 바에 의한 공무원 임면(78)에 반하고, 법률에서 정한 규제법정주의, 신뢰보호의 원칙, 형평의 원칙, 과잉금지 원칙에 반한다.

그렇다면 이 사건 제청방안에 따라 이루어진 이 사건 각 처분 또한 위법하다.

3) 재량권 일탈·남용 등 주장

원고는 승진후보자 명부에 결원 범위 내 순위로 등재되었고, 이 사건 견책처분으로 인하여 교장승진임용등에서 제외될 것을 예상하기 어려웠는바, 이 사건 각 처분에는 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다. 또한, 피고는 원고에게 교장연수를 받게 함으로써 교장승진에 대한 신뢰를 표시한 바 있으므로, 이 사건 각 처분은 신뢰보호의 원칙을 위반한 처분이다.

. 관계 법령

별지 관계 법령 기재와 같다.

. 판단

1) 이 사건 제청방안의 성질 및 위헌·위법성 등

) 이 사건 제청방안은 피고가 교육공무원법 제29조의2 1항에 따른 자신의 임용제청권을 어떻게 행사할 것인지를 정한 내부적 행위로서, 법규적 효력이 없는 행정청 내부의 사무처리규칙 내지 재량준칙에 불과하다(헌법재판소 2018. 6. 28. 선고 2015헌마1072 전원재판부 결정 등 참조).

행정청 내부의 사무처리에 관한 재량준칙의 경우 대외적으로 국민이나 법원을 기속하는 효력 즉 법규적 효력이 없으므로, 이러한 재량준칙에 기한 행정처분의 적법 여부는 그 처분이 재량준칙의 규정에 적합한 것인가의 여부에 따라 판단할 것이 아니고 그 처분이 관련 법률의 규정에 따른 것으로 헌법상 비례·평등의 원칙 위배 등 재량권을 일탈·남용한 위법이 없는지의 여부에 따라 판단하여야 하는바, 이 사건 제청 방안은 대외적으로 국민을 구속하지 아니하므로 이 사건 제청방안 자체의 위헌성 여부는 문제되지 아니하고, 이 사건 제청방안에 따른 이 사건 각 처분이 재량권을 일탈·남용하였는지 여부를 판단하여야 한다. 이 사건 제청방안 자체가 헌법을 위반하였다거나 법률을 위반하였다는 취지의 원고 주장은 나아가 살필 필요 없이 이유 없다(대법원 2013. 7. 11. 선고 20131621 판결 등 참조).

) , 징계전력을 이유로 원고를 교장승진임용등에서 제외하는 것은 재량권 행사에 해당하므로 별도의 법령상 근거가 필요하지 아니하고, 소급입법금지 원칙 등이 문제될 여지도 없다. 다만, 그 재량권이 적정하게 행사되었는지가 쟁점이다.

2) 이 사건 각 처분의 재량권 일탈·남용 여부

) 원고에게 금품등 수수징계전력이 존재하는지 여부에 관한 판단

(1) 쟁점의 정리

원고는, ‘금품등 수수징계전력에 해당하는 이 사건 견책처분을 받은 사실이 있다는 이유로 교장승진임용등에서 제외되었다.

이에 대하여 원고는, 이 사건 견책처분이 금품등 수수와 무관하고, ‘금품 처리절차 위반을 이유로 한 징계처분에 불과하다고 주장하는바, 이 사건 견책처분에 금품등 수수관련 징계사유가 포함되어 있는지 살펴본다.

(2) 인정 사실

갑 제 1, 27호증, 을 제1호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다.

이 사건 견책처분의 징계의결요구서(을 제1호증) 내용은 다음과 같다(이해를 돕기 위하여 중요한 부분에 밑줄을 그어 강조한다. 이하 같다).

(- 생략)

한편, 이 사건 견책처분 당시의 국가공무원법 제61, 구 공무원 행동강령(2016. 9. 27. 대통령령 제27518호로 개정되기 전의 것, 이하 구 공무원 행동강령이라 한다) 14, 21조의 내용은 다음과 같다.

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이 사건 견책처분의 징계의결서는 “1. 징계원인이 된 사실”, “2. 징계혐의 자의 진술”, “3. 증거 및 판단”, “4. 결론항목으로 구성되어 있는데, “1. 징계원인이 된 사실항목의 내용은 다음과 같다.

(- 생략)

“2. 징계혐의자의 진술항목의 내용은 다음과 같다.

(- 생략)

“3. 증거 및 판단항목의 내용은 다음과 같다.

(- 생략)

(3) 판단

위 인정 사실 중 제항 사실에 의하면, 이 사건 견책처분의 징계의결요구서에서 원고가 금품등 수수를 금지하는 내용의 국가공무원법 제61, 공무원 행동 강령 제14를 위반하였다는 내용을 분명하게 적시하고 있는 점, 서울특별시교육청 장학사인 원고는 공·사립학교의 체육교육 업무를 지도·감독하는 부서인 ◈◈◈과에 근무하면서라는 문구로 원고의 직무를 밝혔고, “◉◉고 체육교사 김AA가 동 학교 농구부 선수 선발 등 업무 협의를 위하여 서울특별시교육청 위 부서(담당 : BB 장학사)로 출장 왔다가라는 문구로 김AA고등학교 체육교육 업무수행 사실을 밝혔으며, “과자(1~2만 원대)라며 먹으라고 위 장학사 책상 옆에 쇼핑백을 놓고 가자라는 문구로 굳이 과자의 가격대를 밝혔는바, 이는 원고와 김AA 사이의 직무관련성 및 원고가 건네받은 선물의 가액까지 분명히 한 것인 점, 원고가 김AA로부터 쇼핑백을 받아 친구에게 갖다 준 부분을 기재하고서는, 문장이 끝나지 않았음에도 굳이 줄을 바꾸어 과자 상자 안에 들어있었던 수표의 반환 지연 부분을 기재한 점을 알 수 있다.

위 인정 사실 중 제항 사실에 의하면, 이 사건 견책처분의 징계의결서에서 “3. 증거 및 판단항목에 원고가 금품등 수수를 금지하는 내용의 공무원 행동강령 제14를 위반하였다는 내용을 분명히 적시하고 있는 점, “3. 증거 및 판단항목에 원고가 김AA로부터 과자가 들어 있는 쇼핑백을 받아 친구에게 건네주었고, 쇼핑백에 돈이 들어있었다는 내용과, ‘원고가 뒤늦게 돈을 반환하였다는 내용이 들어있는 항목을 굳이 나누어 적시한 점, “3. 증거 및 판단항목에 금품등 수수와 관련된 기재가 다소 부족하다고 보이기는 하나, 이는 “2. 징계혐의자의 진술항목에서 원고가 한 주장이 돈을 늦게 반환한 부분에 대한 내용에 한정되어 있었기 때문이었던 것으로 보이는 점을 알 수 있다.

위 사정들을 종합하면, 원고는 AA로부터 과자가 들어있는 쇼핑백을 받아 구 공무원 행동강령 제14(금품 등을 받는 행위의 제한)를 위반하였다는 징계사유와, ‘쇼핑백 안에 수표가 들어있었음을 인지하였음에도 이를 뒤늦게 반환하여 구 공무원 행동강령 제21(금지된 금품 등의 처리)를 위반하였다는 두 가지 징계사유로 이 사건 견책처분을 받았다고 봄이 타당하다.

따라서 이 사건 견책처분이 금품등 수수와 무관하다는 원고의 주장은 받아들일 수 없다.

(4) 원고의 주장에 관한 판단

() 이에 대하여 원고는, ‘과자 상자에 50만 원이 들어있다는 사실을 몰랐기 때문에 금품등 수수가 성립할 수 없다라거나, ‘이 사건 견책처분의 징계사유는 50만 원을 뒤늦게 반환하여 금품 반환절차를 위반하였다는 것뿐이고, 금품등 수수는 포함되어 있지 아니하며, 징계의결서에 구 공무원 행동강령 제14조가 기재된 것은 구 공무원 행동강령 제21조에서 해당 조항을 인용하고 있기 때문에 함께 기재된 것에 불과하다고 주장한다. 그러나 앞서 본 바와 같이 이 사건 견책처분에서 구 공무원 행동강령 제14조 위반이 문제된 것은, 원고가 김AA로부터 과자 상자가 들어있는 쇼핑백을 받았기 때문이다. 이와 다른 전제에 서 있는 원고의 위 주장은 받아들이지 아니한다.

() 또한 원고는, ‘AA가 직무관련자 또는 직무관련공무원에 해당하지 아니하므로, 공무원 행동강령 제14조를 위반하였다고 볼 수 없다는 취지로 주장하면서 갑 제 12, 13, 21 내지 26, 28, 29, 33, 34호증을 제출하였다.

그러나 행정행위는 공정력과 불가쟁력의 효력이 있어 설혹 행정행위에 하자가 있는 경우에도 그 하자가 중대하고 명백하여 당연 무효로 보아야 할 사유가 있는 경우 이외에는 그 행정행위가 행정소송이나 다른 행정행위에 의하여 적법히 취소될 때까지는 단순히 취소할 수 있는 사유가 있는 것만으로는 누구나 그 효력을 부인할 수는 없고 법령에 의한 불복기간이 경과한 경우에는 당사자는 그 행정처분의 효력을 다툴 수 없다(대법원 1991. 4. 23. 선고 908756 판결 등 참조).

원고의 이 부분 주장은 이미 법령에 의한 불복기간이 경과한 이 사건 견책처분의 효력을 다투는 취지의 주장이고, 원고가 제출한 증거들 및 증인 한CC의 증언만으로는 이 사건 견책처분의 하자가 중대하고 명백하다고 보기에 부족하며, 달리 이를 인정할 만한 증거가 없으므로 원고의 주장은 받아들이지 아니한다.

) 이 사건 각 처분의 재량권 일탈·남용 여부 등에 관한 판단

(1) 관련 법리

교육공무원법 제29조의2 1, 13, 구 교육공무원법(2018. 12. 18. 법률 제15949호로 일부 개정되기 전의 것) 14조 제1, 2, 교육공무원 승진규정 제1, 2조 제1항 제1, 40조 제1, 교육공무원임용령 제14조 제1, 구 교육공무원임용령(2018. 3. 20. 대통령령 제28703호로 일부 개정되기 전의 것)에 따르면 임용권자는 3배수의 범위 안에 들어간 후보자들을 대상으로 승진임용 여부를 심사하여야 하고, 이에 따라 승진후보자 명부에 포함된 후보자는 임용권자로부터 정당한 심사를 받게 될 것에 관한 절차적 기대를 하게 된다.

다만 교육부장관은 승진후보자 명부에 포함된 후보자들에 대하여 일정한 심사를 진행하여 임용제청 여부를 결정할 수 있고 승진후보자 명부에 포함된 특정 후보자를 반드시 임용제청을 하여야 하는 것은 아니며, 또한 교육부장관이 임용제청을 한 후보자라고 하더라도 임용권자인 대통령이 반드시 승진임용을 하여야 하는 것도 아니다. 이처럼 공무원 승진임용에 관해서는 임용권자에게 일반 국민에 대한 행정처분이나 공무원에 대한 징계처분에서와는 비교할 수 없을 정도의 광범위한 재량이 부여되어 있다. 따라서 승진후보자 명부에 포함된 후보자를 승진임용에서 제외하는 결정이 공무원의 자격을 정한 관련 법령 규정에 위반되지 아니하고 사회통념상 합리성을 갖춘 사유에 따른 것이라는 주장·증명이 있다면 쉽사리 위법하다고 판단하여서는 아니 된다(대법원 2018. 3. 27. 선고 201547492 판결 등 참조).

(2) 판단

원고는 공·사립학교의 체육교육 업무를 지도·감독하는 서울특별시교육청 ◈◈◈과에서 장학사로 근무하면서, 일선 고등학교의 체육교사로부터 사적인 선물을 제공받았고, 그 선물 안에 포함되어 있던 수표 5장을 뒤늦게 인지하였음에도 12일이 지난 뒤에서야 반환하였다. 이로 인하여 원고가 받은 징계처분이 견책에 그쳤다고 하더라도, 교장승진임용에 적합한 능력과 자질을 갖추고 있는지에 관한 심사와 평가에 있어, 그러한 행위가 사회통념상 결코 가벼운 비위라고 할 수는 없다(‘금품 처리절차 위반부분 징계사유도 이 사건 견책처분에서 함께 징계사유로 다루어졌고, 금품등 수수 이후의 정황이므로, 비위행위의 정도를 판단하는 정황으로 활용할 수 있다).

앞서 관련 법리에서 본 바와 같이, 공무원 승진임용에 관해서는 임용권자에게 광범위한 재량이 부여된다. 나아가 교장은 교무를 통할하고, 소속 교직원을 지도·감독하며, 학생을 교육할 임무를 지니므로(·중등교육법 제20조 제1). 일반 교직원보다 더 높은 수준의 윤리성·도덕성이 요구된다 할 것이다. 그렇다면 앞서 본 바와 같은 징계전력이 있는 원고를 교장에게 요구되는 수준의 윤리성·도덕성을 갖추지 못한 자로 판단하여 승진임용에서 제외한 것을 두고 사회통념상 합리성을 갖추지 못한 결정이라고 보기는 어렵다. 또한, 시대의 변화에 따라 우리 사회가 교장에게 요구하는 자질과 도덕성의 수준이 높아지면 교장승진임용 후보자의 요건 역시 강화될 수밖에 없는바, 이 사건 견책처분의 징계 처분기록이 말소된 이후로 5년 이상의 시간이 흘렀다거나, 과거에는 이 사건 견책처분과 같은 징계전력이 크게 문제되지 아니하였다고 하더라도 달리 볼 것은 아니다. 따라서, 이 사건 각 처분이 사회통념상 현저하게 타당성을 잃을 정도로 원고에게 지나치게 가혹하여 그 재량권의 범위를 일탈하거나 남용하였다고 단정하기 쉽지 않다.

나아가 원고는 신뢰보호원칙 위반도 주장하였으나, 원고에 대하여 교장연수를 실시하였다는 사실만으로 원고에게 교장승진임용에서 제외되지 않으리라는 신뢰를 부여하였다고 보기는 어려우므로, 위 주장은 나아가 살펴볼 필요 없이 이유 없다.

(3) 소결론

그렇다면 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

 

3. 결론

원고의 청구는 이유 없어 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

 

 

판사 장낙원(재판장), 박중휘, 박종원

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