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판결전문 서울고등법원 2018누58129

운행정지처분 취소의 소

판결

서울고등법원 제5행정부 판결

 

사건201858129 운행정지처분 취소의 소

원고, 항소인A, 소송대리인 변호사 구혜민, 김태환

피고, 피항소인부평구청장

1심판결인천지방법원 2018. 7. 5. 선고 2017구합55095 판결

변론종결2019. 3. 13.

판결선고2019. 4. 3.

 

주문

1. 당심에서 교환적으로 변경된 청구에 따라, 피고가 2018. 7. 31. 원고에게 한 90(2018. 8. 11. ~ 2018. 11. 8.)의 여객자동차운수사업법위반 운행정지처분을 취소한다.

2. 소송총비용은 각자 부담한다.

3. 1항 기재 처분은 이 판결이 확정될 때까지 그 효력을 정지한다.

 

청구취지 및 항소취지

주문과 같다[원고는 제1심에서 피고가 2017. 11. 27. 원고에게 한 90(2017. 12. 9. ~ 2018. 3. 8.)의 여객자동차 운수사업법위반 운행정지처분의 취소를 구하였다가, 피고가 2018. 7. 31. 다시 원고에게 주문 제1항 기재 처분을 하자 당심에서 위와 같이 청구를 교환적으로 변경하였다].

 

이유

1. 처분의 경위

. 원고는 B 현대 아반떼 차량(이하 이 사건 차량'이라 한다)C 주식회사로부터 리스하여 이를 운행하는 사람이다.

. 원고는 2017. 4.경 스마트폰 카풀 어플리케이션인 ‘D’(이하 이 사건 카풀앱이라 한다)에 회원으로 가입하면서 이 사건 차량을 등록하였고, 2017. 4. 14. 18:41경 서울 용산구 E에 있는 ‘F아파트에서 이 사건 카풀앱을 통해 카풀을 신청한 회원을 이 사건 차량에 승차시켜 서울 종로구 봉래동2가 서울역까지 운행한 후 이 사건 카풀앱으로부터 2,753원을 정산 받는 등 같은 방식으로 2017. 4. 14.부터 2017. 5. 22.까지 총 98회의 운행을 하고 이 사건 카풀앱으로부터 합계 1,633,483원을 정산받았다(이하 이 사건 운행이라 한다).

. 피고는 2017. 11. 27. 원고에게 이 사건 운행이 자가용 유상운송'에 해당한다는 사유로 여객자동차 운수사업법(이하 여객자동차법이라 한다) 81조 및 제83조에 기하여 이 사건 차량에 대하여 90(2017. 12. 9. ~ 2018. 3. 8.)의 운행정지 처분(이하 이 사건 최초 처분'이라 한다)을 하였다.

. 원고는 2017. 12. 12. 이 사건 최초 처분에 대하여, 1심법원에 그 취소를 구하는 소를 제기하면서 집행정지신청을 하였다. 1심법원은 2017. 12. 15. ‘1심판결 선고시까지 이 사긴 최초 처분의 집행을 정지한다는 결정을 하였고, 그 결정은 2017. 12. 18. 피고에게 고지되었다. 1심법원은 2018. 7. 5. 원고의 청구를 기각하는 판결을 선고하였고, 이에 원고가 항소하였다.

. 피고는 2018. 7. 31. 재차 원고에게 이 사건 운행을 이유로 여객자동차법 제81조 및 제83조에 기하여 이 사건 차량에 대하여 90(2018. 8. 11. ~ 2018. 11. 8.)의 운행 정지 처분(이하 이 사건 처분이라 한다)을 하였다. 이 법원은 원고의 집행정지신청에 따라 2018. 8. 23. ‘이 판결 선고 후 14일까지 이 사건 처분의 효력을 정지한다는 결정을 하였고, 그 결정은 2018. 8. 27. 피고에게 고지되었다.

. 피고는 당심에 이르러 이 사건 처분의 근거조항이 여객자동차법 제83조 제1항 제1호 및 제2호라고 특정하였다.

[인정 근거] 다툼이 없거나 기록상 명백한 사실, 1, 14, 16호증, 1, 2호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지

 

2. 이 사건 처분의 적법 여부

. 원고의 주장

1) 처분사유 부존재

) 여객자동차법 제83조 제1항 제2호는 여객자동차법 제81조 제1항 제2호에 따른 허가[천재지변, 긴급 수송, 교육 목적을 위한 운행, 그 밖에 국토교통부령으로 정하는 사유에 해당되는 경우(이하 천재지변 등의 경우라 한다)로서 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수·구청장(이하 시장·군수 등이라 한다)의 허가]를 받아야 함에도 불구하고, 그 허가를 받지 아니하고 자가용자동차를 유상으로 운송에 사용하거나 임대(이하 유상 운송행위이라고만 한다)한 경우에 한하여 자가용자동차의 사용 제한 내지 금지 처분을 할 수 있다고 해석하여야 한다. 이 사건 운행은 천재지변 등의 경우에 해당하지 않아 여객자동차법 제81조 제1항 제2호의 허가대상이 아니므로 여객자동차법 제83조 제1항 제2호의 처분사유가 존재하지 아니한다.

) 원고는 G기지를 상대로 펌프, 모터 등 시공에 필요한 부속 공급 및 수리 업무와 보험상담 및 판매업무의 2가지 일에 종사하면서 하루에도 수차례 이동을 하는 과정에서 이 사건 운행을 하였으므로, 이는 여객자동차법 제81조 제1항 제1호가 허용하는 출퇴근 때 승용자동차를 함께 타는 경우에 해당할 뿐, 여객자동차법 제83조 제1항 제1호의 여객자동차운송사업을 경영한 경우에까지는 이르지 아니하여, 여객자동차법 제83조 제1항 제1호의 처분사유도 존재하지 아니한다.

2) 재량권 일탈·남용

이 사건 운행은 사소한 부주의나 오류로 인한 것인 점, 위반의 내용 및 정도가 경미한 점, 이 사건 처분 이전에 행정처분을 받은 전력이 없고, 현재 카풀운행을 하지 않고 있는 점, 원고의 직업 특성상 자동차 운행이 필수적인 점, 카풀은 탄소배출을 경감하고 공유경제를 확산시켜 자원절약 등 사회적인 문제해결에 도움이 되는 점, 신사업 도입과정에서 과도기적 측면이 있는 점 등을 종합하면, 90일의 운행 정지를 명한 이 사건 처분은 이를 통해 달성하고자 하는 공익에 비하여 지나치게 원고의 사익을 침해하는 것으로 재량권을 일탈·남용하여 위법하다.

. 관계 법령

별지 관계 법령 기재와 같다.

. 처분사유의 존부에 관한 판단

앞서 인정한 사실 및 앞서 든 증거들과 관계 법령에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정들을 종합하면, 이 사건 운행은 여객자동차법 제81조 제1항 제2호의 허가를 받지 아니하였고 같은 항 제1호의 출퇴근 때 승용자동차를 함께 타는 경우에도 해당하지 않는다고 봄이 타당하므로, 같은 법 제83조 제1항 제2호의 처분사유가 존재한다.

1) 여객자동차법 제81조 제1항은 자가용자동차의 유상 운송행위를 원칙적으로 금지하면서, ‘출퇴근 때 승용자동차를 함께 타는 경우’(1) 또는 천재지변, 긴급 수송, 교육 목적을 위한 운행, 그 밖에 국토교동부령으로 정하는 사유에 해당되는 경우로서 일정한 허가를 받은 경우'(2)에는 예외적으로 이를 허용하고 있고, 국토교통부령인 여객자동차법 시행규칙 제103조는 여객자동차법 제81조 제1항 제2호에 따라 자가용자동차의 유상 운송행위가 가능한 경우로서 ‘1. 천재지변이나 그 밖에 이에 준하는 비상사태로 인하여 수송력 공급의 증가가 긴급히 필요한 경우, 2. 사업용자동차 및 철도 등 대중교통수단의 운행이 불가능하여 이를 일시적으로 대체하기 위한 수송력 공급이 긴급히 필요한 경우, 3. 휴일이 연속되는 경우 등 수송수요가 수송력 공급을 크게 초과하여 일시적으로 수송력 공급의 증가가 필요한 경우, 4. 학생의 등·하교나 그 밖의 교육 목적을 위하여 자동차를 운행하는 경우, 42. 어린이의 통학이나 시설이용을 위하여 자동차를 운행하는 경우, 5. 국가 또는 지방자치단체 소유의 자동차로서 장애인 등의 교통편의를 위하여 운행하는 경우(이하 천재지변 등의 경우라 한다)’가 등을 열거하고 있다.

한편 여객자동차법 제83조 제1항은 자가용자동차를 사용하는 자가 자가용자동차를 사용하여 여객자동차운송사업을 경영한 경우'(1) 또는 여객자동차법 제81조 제1항 제2호에 따른 허가를 받지 아니하고 자가용자동차를 유상으로 운송에 사용하거나 임대한 경우’(2)에 해당하는 때에는 그 자동차의 사용을 제한하거나 금지할 수 있도록 규정하고 있다.

2) 위 각 규정들의 내용과 체계를 종합하여 보면, 여객자동차법은 자가용자동차의 유상 운송을 원칙적으로 금지하고 있고, 예외적으로 시장·군수 등의 허가를 받은 경우(여객자동차법 제81조 제1항 제2, 여객자동차법 시행규칙 제103, 허가의 요건은 앞서 본 천재지변 등의 경우로 국한된다)이거나, (시장·군수 등의 허가를 받지 않더라도) 출퇴근 때 승용자동차를 함께 타는 경우(여객자동차법 제81조 제1항 제1)에 한하여 이를 허용하고 있다. 따라서 시장·군수 등의 허가를 받지 아니한 채 자가용자동차의 유상 운송행위를 한 때에는 출퇴근 때 승용자동차를 함께 타는 경우에 해당하지 아니하는 한 여객자동차법 제83조 제1항 제2호에 해당하여 시장·군수 등이 그 자동차의 사용을 제한하거나 금지할 수 있다고 해석함이 타당하다(따라서 이와 다른 해석론을 전제로 한 원고의 주장은 받아들이지 아니한다).

3) 원고는 예외적 허용사유인 여객자동차법 제81조 제1항 제1호의 출퇴근 때 승용자동차를 함께 타는 경우출퇴근'의 의미가 분명하지 않아 헌법상의 명확성 원칙에 위배된다고 주장하나, ‘출퇴근이란 거주지와 근무지 사이를 통상적인 경로로 이동하는 출근 또는 퇴근의 행위나 그 과정 등을 의미하는 것으로 일반적으로 이해되고 있는 점 등을 고려하면, 여객자동차법 제81조 제1항 제1호 중 출퇴근부분이 헌법상의 명확성 원칙에 위배된다고 볼 수 없다.

4) 이 사건 운행이, 천재지변 등의 경우로서 시장·군수 등의 유상 운송 허가 하에 이루이진 것이 아님은 다툼이 없으므로, 출퇴근 때 승용자동차를 함께 타는 경우에 해당하지 않는 한 여객자동차법 제83조 제1항 제2호의 처분사유가 존재한다고 할 것이다.

5) 원고는 시울 용산구 H 지층에 있는 거주지에시 I 명의로 G부대를 상대로 납품을 하거나, 안산시 단원구 J건물, 4K호에 있는 주식회사 L 소속으로 보험상담업무 등을 하고 돌아오는 길에 이 사건 운행을 하였다고 주장하나, 이를 뒷받침할 만한 객관적인 자료가 없는 점, 오히려 이 사건 운행은 원고의 거주지나 근무지와 멀리 떨어져 있는 서울 관악구에 있는 커피숍을 출발지로 하여 상도동 아파트를 도착지로, 안성의 초등학교를 출발지로 하여 서울 만남의광장휴게소를 도착지로 하는 등 거주지와 근무지 사이의 통상적인 경로를 벗어난 곳에서 행하여진 점 등을 고려하면, 원고의 이 사건 운행은 여객자동차법 제81조 제1항 제1호의 출퇴근 때 승용자동차를 함께 타는 경우에 해당한다고 보기 어렵다.

. 재량권 일탈·남용 여부에 판한 판단

1) 관련 법리

제재적 행정처분이 사회통념상 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지 여부는 처분사유로 된 위반행위의 내용과 당해 처분행위에 의하여 달성하려는 공익목적 및 이에 따르는 제반 사정 등을 객관적으로 심리하여 공익 침해의 정도와 그 처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익을 비교·형량하여 판단하여야 한다.

2) 구체적 판단

앞서 인정한 사실 및 앞서 본 증거들과 갑3~13호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 다음과 같은 사정을 종합하여 보면, 이 사건 처분은 비례의 원칙에 위배되어 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 할 것이다.

) 자가용자동차의 사용 제한 내지 금지 처분의 재량행위성

여객자동차법 제83조 제1항은 자가용자동차를 사용하는 자가 같은 항 제1호 또는 제2호의 어느 하나에 해당하면 6개월 이내의 기간을 정하여 그 자동차의 사용을 제한하거나 금지할 수 있다.”고 규정하고 있는바, 자가용자동차의 사용 제한 내지 금지 처분은 재량행위에 해당한다(여객자동차법 시행령 제43조 제1항 제4호 및 별표3의 기준은, 행정청이 여객자동차법 제83조 제1항에 기하여 자가용자동차의 사용 제한 내지 금지 처분을 하기로 한 경우 그 기준에 관한 것일 뿐, 위 제83조 제1항 각 호에 해당하는 경우 반드시 위와 같은 처분을 하도록 행정청을 기속하는 규정으로는 볼 수 없다).

) 이 사건 최초 처분에서 정한 운행정지기간의 진행

행정소송법 제23조에 의한 집행정지결정의 효력은 결정 주문에서 정한 시기까지 존속하였다가 그 시기의 도래와 동시에 당연히 실효하는 것이므로, 일정기간 동안 영업을 정지할 것을 명한 행정청의 영업정지처분에 대하여 법원이 집행정지결정을 하면서 주문에서 당해 법원에 계속 중인 본안소송의 판결선고시까지 처분의 효력을 정지한다고 선언하였을 경우에는 처분에서 정한 영업정지기간의 진행은 그때까지 저지되다가 본안소송의 판결선고에 의하여 위 정지결정의 효력이 소멸함과 동시에 당초의 영업정지처분의 효력이 당연히 부활되어 처분에서 정하였던 정지기간(정지결정 당시 이미 일부 진행되었다면 나머지 기간)은 이때부터 다시 진행한다(대법원 1999. 2. 23. 선고 9814471 판결. 대법원 2004. 11. 25. 선고 20049012 판결 등 참조). 이러한 법리는 여객자동차법 제83조에 따른 운행정지 처분에 관한 집행정지의 경우에도 그대로 적용된다고 봄이 타당하다.

1심법원이 2017. 12. 15. 이 사건 최초 처분의 집행을 제1심판결 선고시까지 정지한다는 결정을 하여 그 결정이 2017. 12. 18. 피고에게 고지되었고, 2018. 7. 5. 1심판결이 선고되었으며, 이 법원이 2018. 8. 23. 이 사건 처분의 효력을 항소심 판결 선고 후 14일까지 정지한다는 결정을 하여 그 결정이 2018. 8. 27. 피고에게 고지되었음은 앞서 본 바와 같다.

피고가 이 사건 최초 처분의 개시일을 2017. 12. 9.로 명시하였으므로 이 사건 최초 처분은 2017. 12. 9.부터 개시된다고 봄이 상당하다. 여객자동차법 제83조 제1항 등에서 자동차 등록증 및 자동차 등록번호판의 반납을 사용제한 처분의 개시 요건으로 규정하고 있지 않은 이상, 설령 원고가 피고에게 자동차 등록증 및 자동차 등록번호판을 반납하지 않았다고 하더라도(원고는 같은 법 제83조 제2, 89조 제1항에 따라 피고에게 자동차 등록증과 자동차 등록번호판을 반납하여야 한다) 피고가 같은 법 제89조 제2항에 따라 이 사건 차량의 자동차 등록증 및 자동차 등록번호판을 영치하거나, 위 법 제94조 제2항 제16호에 따라 원고에 대하여 500만 원의 과태료를 부과할 수 있음은 별론으로 하고, 이 사건 최초 처분이 2017. 12. 9. 개시되지 않는다고는 볼 수 없다.

이 사건 최초 처분에서 정한 운행정지기간 90일은 제1심법원의 집행정지결정이 피고에게 고지된 2017. 12. 18.이 되기 전까지 그중 9(2017. 12. 9. ~ 2017. 12. 17.)이 진행되었다. 1심법원이 명한 집행정지의 종기인 제1심판결 선고일의 다음 날인 2018. 7. 6.부터 운행정지기간이 다시 진행되었는데, 그로부터 26일이 경과한 날인 2018. 7. 31. 피고는 이 사건 최초 처분의 집행이 진행 중인 상황에서 이 사건 최초 처분과 동일한 원인사실인 이 사건 운행을 이유로 재차 이 사건 처분을 하였다(따라서 이 사건 최초 처분은 이 사건 처분으로 변경되었다고 할 것인바, 이 사건 처분으로 인해 이 사건 최초처분에서 정한 운행정지기간의 진행은 중단되고, 이 사건 처분의 운행정지기간은 2018. 8. 11.부터 진행된다고 할 것이다).

이 사건 최초 처분에 기한 운행정지기간 90일 중 35(9+ 26)이 이미 경과한 상태에서 피고가 동일한 원인사실인 이 사건 운행을 이유로 동일한 기간인 90일의 운행정지를 명함으로써, 원고에게는 합계 125(35+ 90)의 가중된 운행정지 처분이 내려진 것과 같은 효과가 발생하였다[한편 이 사건 처분의 효력 발생일인 2018. 8. 11.부터 이 법원에 의한 효력정지결정 고지일인 2018. 8. 27.의 전날(2018. 8. 26.)까지 16일이 지났는바, 당초 운행정지기간 90일 중 51(35+ 16)이 이미 도과되었다].

) 이 사건 운행 형태 및 그 밖의 사정

이 사건 카풀앱은, 출근시간(오전 5~ 오전 11) 및 퇴근시간(오후 5~ 새벽 2)에만 어플리케이션을 이용할 수 있도록 사용시간의 제한을 두고 있고, 하루 이용 횟수도 제한하는 등 이용자들이 출퇴근 이외의 목적으로 어플리케이션을 이용할 수 없도록 하기 위한 노력을 기울이고 있는 것으로 보인다.

이 사건 운행시간은 이용자들이 쉽게 택시를 잡기 어려운 퇴근 시간대나 심야 시간대이고, 원고가 이용자들을 태우고 운행한 경로는 원고의 최초 출발지에서 최종 도착지까지의 경로와 일부 중첩되기도 하는 것으로 보인다. 또한 원고는 약 40일의 기간 동안 운행하여 1,633,483원을 정산받았는데, 운행으로 인하여 얻은 이익이 매우 과다하다고 보기는 어렵다.

승차공유 서비스를 통한 공유경제의 확산은 4차 산업혁명시대를 맞이하는 세계 각국 경제의 거스를 수 없는 추세이며, 이를 통한 자원의 절약, 배기가스의 감소, 이용자의 선택권 확대는 공익에 부합하는 측면이 있다. 한편 신사업의 도입 과정에서는 행정당국에 의한 새로운 사업에 대한 명확하고 구체적인 운영기준의 설정 및 기존 사업자와 사이의 적극적인 이해관계의 조정 등이 요구되는바, 이 사건 처분은 이러한 조치가 지연되거나 제대로 이루어지지 아니하고 있는 상황에서 내려진 것이다.

. 소결론

이 사건 운행은 여객자동차법 제83조 제1항 제2호에 해당하여 처분사유는 존재하나, 이 사건 처분에는 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 할 것이므로 취소되어야 한다.

 

3. 결론

그렇다면 당심에서 교환적으로 변경된 원고의 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다(이 사건 최초 처분 취소의 소는 당심에서 이루어진 교환적 변경으로 인하여 취하되이 이에 대한 제1심판결은 실효되었다).

 

 

판사 배광국(재판장), 김종기, 장철익

미국변호사