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판결전문 헌법재판소 2018헌마415,2018헌마919(병합)

공직선거법 제26조 제1항 [별표 2] 위헌확인 / 공직선거법 제22조 제1항 본문 등 위헌확인

결정

헌법재판소 결정

 

사건2018헌마415 공직선거법 제26조 제1[별표 2] 위헌확인, 2018헌마919(병합) 공직선거법 제22조 제1항 본문 등 위헌확인

청구인1. AA(2018헌마415), 대리인 법무법인(유한) 로고스, 담당변호사 김제식, 2. BB(2018헌마919), 3. CC(2018헌마919), 4. DD(2018헌마919), 청구인 2 내지 4의 대리인, 변호사 김정석, 김준우

선고일2019. 2. 28.

 

주문

1. 공직선거법(2016. 3. 3. 법률 제14073호로 개정된 것) 22조 제1항 본문에 대한 심판청구를 각하한다.

2. 공직선거법(2018. 3. 9. 법률 제15424호로 개정된 것) 26조 제1[별표 2] ·도의회의원지역선거구구역표 중 인천광역시의회의원지역선거구들 부분과 경상북도의회의원지역선거구들 부분은 헌법에 합치되지 아니한다.

3. 공직선거법(2018. 3. 9. 법률 제15424호로 개정된 것) 26조 제1[별표 2] ·도의회의원지역선거구구역표 중 인천광역시의회의원지역선거구들 부분과 경상북도의회의원지역선거구들 부분은 2021. 12. 31.을 시한으로 입법자가 개정할 때까지 계속 적용된다.

4. 청구인 이AA의 심판청구를 기각한다.

 

이유

1. 사건개요

. 2018헌마415

청구인 이AA은 공직선거법(2018. 3. 9. 법률 제15424호로 개정된 것) 26조 제1[별표 2] ·도의회의원지역선거구구역표(이하 이 사건 선거구구역표라 한다) 대구광역시 북구 제4선거구에 주소를 두고 2018. 6. 13. 실시될 예정이었던 제7회 전국동시지방선거 중 대구광역시의회의원선거에 있어서 선거권을 행사하려던 사람이다. 청구인 이AA은 이 사건 선거구구역표가 청구인의 선거권 및 평등권을 침해한다고 주장하면서 2018. 4. 19. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

. 2018헌마919

청구인 방BB은 이 사건 선거구구역표 중 인천광역시 계양구 제2선거구, 청구인 박CC은 이 사건 선거구구역표 중 인천광역시 서구 제3선거구, 청구인 권DD은 이 사건 선거구구역표 중 경상북도 경주시 제1선거구에 각 주소를 두고 2018. 6. 13. 실시된 제7회 전국동시지방선거 중 각 시·도의회의원선거에 있어서 선거권을 행사한 사람들이다. 위 청구인들은 공직선거법(2016. 3. 3. 법률 제14073호로 개정된 것) 22조 제1항 본문 및 이 사건 선거구구역표 중 인천광역시 계양구 제2선거구”, “인천광역시 서구 제3선거구”, “경상북도 경주시 제1선거구부분이 위 청구인들의 선거권 및 평등권을 침해하였다고 주장하면서 2018. 9. 7. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

 

2. 심판대상

청구인 이AA은 이 사건 선거구구역표 전체의 위헌확인을 구하고 있으나, 청구인 이AA의 기본권과 관련되는 부분은 이 사건 선거구구역표 중 청구인 이AA의 주민등록상 주소지가 속한 대구광역시 북구 제4선거구부분이므로, 해당 부분으로 심판대상을 한정한다.

그렇다면 이 사건 심판대상은 공직선거법(2016. 3. 3. 법률 제14073호로 개정된 것) 22조 제1항 본문(이하 공직선거법 제22조 제1항 본문이라 한다, 2018헌마919) 및 공직선거법(2018. 3. 9. 법률 제15424호로 개정된 것) 26조 제1[별표 2] ·도의회의원지역선거구구역표 중 대구광역시 북구 제4선거구”(2018헌마415), “인천광역시 계양구 제2선거구”(2018헌마919), “인천광역시 서구 제3선거구”(2018헌마919), “경상북도 경주시 제1선거구”(2018헌마919) 부분(이하 위 시·도의회의원지역선거구구역표 부분들을 합하여 심판대상 선거구구역표라 한다)이 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다. 심판대상조항(밑줄 친 부분) 및 관련조항의 내용은 다음과 같다.

[심판대상조항]

공직선거법(2016. 3. 3. 법률 제14073호로 개정된 것)

22(·도의회의 의원정수) ·도별 지역구시·도의원의 총 정수는 그 관할구역 안의 자치구··(하나의 자치구··군이 2 이상의 국회의원지역구로 된 경우에는 국회의원지역구를 말하며, 행정구역의 변경으로 국회의원지역구와 행정구역이 합치되지 아니하게 된 때에는 행정구역을 말한다)수의 2배수로 하되, 인구·행정구역·지세·교통, 그 밖의 조건을 고려하여 100분의 14의 범위에서 조정할 수 있다.다만, 자치구··군의 지역구시·도의원정수는 최소 1명으로 한다.

공직선거법(2018. 3. 9. 법률 제15424호로 개정된 것)

26(지방의회의원선거구의 획정) ·도의회의원지역선거구(이하 ·도의원지역구라 한다)는 인구·행정구역·지세·교통 그 밖의 조건을 고려하여 자치구··(하나의 자치구··군이 2 이상의 국회의원지역구로 된 경우에는 국회의원지역구를 말하며, 행정구역의 변경으로 국회의원지역구와 행정구역이 합치되지 아니하게 된 때에는 행정구역을 말한다)을 구역으로 하거나 분할하여 이를 획정하되, 하나의 시·도의원지역구에서 선출할 지역구시·도의원정수는 1명으로 하며, 그 시·도의원지역구의 명칭과 관할구역은 별표 2와 같이 한다.

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[관련조항]

공직선거법(2010. 1. 25. 법률 제9974호로 개정된 것)

22(·도의회의 의원정수) 1항에도 불구하고 지방자치법7조 제2항에 따라 시와 군을 통합하여 도농복합형태의 시로 한 경우에는 시·군통합후 최초로 실시하는 임기만료에 의한 시·도의회의원선거에 한하여 해당 시를 관할하는 도의회의원의 정수 및 해당 시의 도의회의원의 정수는 통합 전의 수를 고려하여 이를 정한다.

1항 및 제2항의 기준에 의하여 산정된 의원정수가 19명 미만이 되는 광역시 및 도는 그 정수를 19명으로 한다.

26(지방의회의원선거구의 획정) 1항 또는 제2항의 규정에 따라 시·도의원지역구 또는 자치구··군의원지역구를 획정하는 경우 하나의 읍·(지방자치법4조의2 3항에 따라 행정면을 둔 경우에는 행정면을 말한다. 이하 같다(지방자치법4조의2 4항에 따라 행정동을 둔 경우에는 행정동을 말한다. 이하 같다)의 일부를 분할하여 다른 시·도의원지역구 또는 자치구··군의원지역구에 속하게 하지 못한다.

 

3. 청구인들의 주장 요지

. 2018헌마415

대구광역시 북구 제4선거구의 인구수는 대구광역시 북구 제5선거구의 인구수의 2.57배이어서 인구비례 2 : 1 기준을 벗어나므로 이 사건 선거구구역표는 청구인 이AA의 선거권 및 평등권을 침해한다.

. 2018헌마919

인천광역시 계양구 제2선거구의 인구수 및 인천광역시 서구 제3선거구의 인구수는 인천광역시 옹진군의 인구수의 4배를 넘고, “경상북도 경주시 제1선거구의 인구수는 경상북도 울릉군의 인구수의 4배를 넘어 인구비례 4 : 1 기준을 벗어나고 있고, 이와 같은 선거구 획정은 시·도의원의 정수를 제한하고 있는 공직선거법 제22조 제1항 본문에서 비롯된 것이므로, 공직선거법 제22조 제1항 본문 및 이 사건 선거구구역표 중 인천광역시 계양구 제2선거구”, “인천광역시 서구 제3선거구”, “경상북도 경주시 제1선거구부분은 청구인 방BB, CC, DD의 선거권과 평등권을 침해한다.

 

4. 공직선거법 제22조 제1항 본문에 대한 심판청구에 관한 판단

법령에 대한 헌법소원이 적법하기 위해서는 그 대상이 되는 법령이 구체적인 집행행위를 기다리지 아니하고 그 자체에 의하여 직접 국민의 기본권을 침해하는 경우이어야 한다. 여기에서 그 자체에 의하여 직접 국민의 기본권을 침해하는 경우란 법령에 의하여 직접 자유의 제한, 의무의 부과, 권리 또는 법적 지위의 박탈이 생기는 경우를 말한다(헌재 2014. 10. 30. 2012헌마192등 참조).

그런데 공직선거법 제22조 제1항 본문은 시·도별 지역구시·도의원의 총 정수를 그 관할구역 안의 자치구··(하나의 자치구··군이 2 이상의 국회의원지역구로 된 경우에는 국회의원지역구를 말하며, 행정구역의 변경으로 국회의원지역구와 행정구역이 합치되지 아니하게 된 때에는 행정구역을 말한다)수의 2배수로 하되, 인구·행정구역·지세·교통, 그 밖의 조건을 고려하여 100분의 14의 범위에서 조정할 수 있도록 규정함으로써 지역구시·도의원 정수의 상한과 하한을 정한 것에 불과하다.

2018헌마919 사건의 청구인들은 그들의 투표가치가 인천광역시 및 경상북도의회의원선거에 있어서 다른 선거구에 속한 선거인들의 투표가치보다 낮아서 선거권 및 평등권을 침해받았다고 주장하고 있는데, 이와 같은 기본권 침해는 공직선거법 제22조 제1항 본문이 아니라 공직선거법 제26조 제1[별표 2]에 따른 인천광역시 및 경상북도의회의원지역구 획정에 의하여 발생하는 것이다.

그렇다면 공직선거법 제22조 제1항 본문에 대하여 기본권 침해의 직접성을 인정할 수 없으므로, 공직선거법 제22조 제1항 본문에 대한 심판청구는 부적법하다.

 

5. 심판대상 선거구구역표에 대한 심판청구에 관한 판단

. 선례

헌법재판소는 구 공직선거법(2014. 2. 13. 법률 제12393호로 개정되고, 2018. 3. 9. 법률 제15424호로 개정되기 전의 것) 26조 제1[별표 2] ·도의회의원지역선거구구역표 중 서울특별시 송파구 제3선거구”, “서울특별시 송파구 제4선거구부분이 인구편차의 허용한계를 벗어나 선거권 및 평등권을 침해하는지 여부가 문제된 사건에서, ·도의원지역구 획정에서 요구되는 인구편차의 헌법상 허용한계에 대하여 판시하였다(헌재 2018. 6. 28. 2014헌마189 참조). 그 요지는 다음과 같다.

우리 재판소는 이미 시·도의원지역구와 관련하여 시·도 선거구의 평균인구수를 기준으로 하여 인구편차의 허용기준을 제시하였으므로(헌재 2007. 3. 29. 2005헌마985등 참조), ·도 선거구의 평균인구수를 기준으로 하여 인구편차의 허용기준을 검토하기로 한다.

선거구 획정에 있어 입법재량의 한계, 즉 헌법상 용인되는 각 선거구 사이의 인구편차의 한계를 어디까지 용인할 것인가는 인구비례의 원칙 이외에 고려되어야 할 2차적 요소들을 얼마나 고려하여 선거구 사이의 인구비례에 의한 투표가치 평등의 원칙을 완화할 것이냐의 문제이다(헌재 2007. 3. 29. 2005헌마985등 참조).

선거구 획정에 있어서 인구비례의 원칙에 의한 투표가치의 평등은 헌법적 요청으로서 다른 요소에 비하여 기본적이고 일차적인 기준이므로, 입법자로서는 인구편차의 허용한계를 최대한 엄격하게 설정함으로써 투표가치의 평등을 관철하기 위한 최대한의 노력을 기울여야 한다(헌재 2007. 3. 29. 2005헌마985; 헌재 2014. 10. 30. 2012헌마192등 참조).

그런데 헌재 2007. 3. 29. 2005헌마985등 결정에서 인구편차의 허용기준으로 삼은 인구편차 상하 60%의 기준을 적용하게 되면 1인의 투표가치가 다른 1인의 투표가치에 비하여 네 배의 가치를 가지는 경우도 발생하게 되어 투표가치의 불평등이 지나치고, 1차적 고려요소인 인구비례의 원칙보다 2차적 고려요소를 더 중시한 것으로 볼 수 있는 점(헌재 2007. 3. 29. 2005헌마985등 참조), 위 기준을 채택한지 11년이 지났고, 이 사건 결정에서 제시하는 기준은 2022년에 실시되는 시·도의회의원선거에 적용될 지역선거구구역표의 개정지침이 될 것인 점 등을 고려하면, 현시점에서 인구편차의 허용한계를 보다 엄격하게 설정할 필요가 있다.

따라서 현시점에서 선택 가능한 방안으로 인구편차 상하 33%(인구비례 2 : 1)를 기준으로 하는 방안 또는 인구편차 상하 50%(인구비례 3 : 1)를 기준으로 하는 방안이 고려될 수 있다.

·도의원은 지방 주민 전체의 대표이기는 하나, 지방자치단체의 구역, 주민의 복지증진, 지역개발과 주민의 생활환경시설의 설치·관리 등 주로 지역적 사안을 다루는 지방의회의 특성상 지역대표성도 겸하고 있다(헌법 제117조 제1, 지방자치법 제9조 제2항 참조). 뿐만 아니라 우리나라는 급격한 산업화·도시화의 과정에서 인구의 도시집중으로 인하여 도시와 농어촌 간의 인구격차가 크고 각 분야에 있어서의 개발불균형이 현저하다는 특수한 사정이 존재한다. 따라서 시·도의원지역구 획정에 있어서는 행정구역 내지 지역대표성 등 2차적 요소도 인구비례의 원칙에 못지않게 함께 고려해야 할 필요성이 크다(헌재 2007. 3. 29. 2005헌마985등 참조).

위 두 가지 기준 중 인구편차 상하 33%의 기준이 선거권 평등의 이상에 보다 접근하는 안이지만, 위 기준을 적용할 경우 각 자치구··군이 가지는 역사적·문화적·경제적인 측면에서의 지역대표성과 도시와 농어촌 간의 인구격차를 비롯한 각 분야에 있어서의 지역 간 불균형 등 2차적 요소를 충분히 고려하기 어렵다. 반면 인구편차 상하 50%를 기준으로 하는 방안은 최다인구선거구와 최소인구선거구의 투표가치의 비율이 1차적 고려사항인 인구비례를 기준으로 볼 때의 등가의 한계인 2 : 1의 비율에 그 50%를 가산한 3 : 1 미만이 되어야 한다는 것으로서 인구편차 상하 33%를 기준으로 하는 방안보다 2차적 요소를 폭넓게 고려할 수 있다(헌재 2007. 3. 29. 2005헌마985등 참조).

또한 인구편차의 허용기준을 엄격히 하면 행정구역을 분할하거나 기존에 존재하던 선거구를 다른 선거구와 통합하거나 시·도의원의 총 정수를 증가시키는 등의 방법으로 시·도의원지역구를 조정하여야 하는데, 이를 위해서는 조정안이 여러 분야에 미치게 될 영향에 대하여 면밀히 검토한 후 부정적인 영향에 대한 대책을 마련하고, 어떠한 조정안을 선택할 것인지에 관하여 사회적 합의를 형성할 필요가 있으므로, 인구편차 상하 60%의 기준에서 곧바로 인구편차 상하 33%의 기준을 채택하는 경우 예기치 않은 어려움에 봉착할 가능성이 매우 큰 점도 고려되어야 한다.

그렇다면 현재의 시점에서 시·도의원지역구 획정과 관련하여 헌법이 허용하는 인구편차의 기준을 인구편차 상하 50%(인구비례 3 : 1)로 변경하는 것이 타당하다.

. 선례 변경의 필요 여부

2014헌마189 결정에서 제시한 인구편차의 헌법상 허용한계를 변경할 만한 사정의 변경이나 필요성을 인정할 수 없다. 따라서 심판대상 선거구구역표가 인구편차 상하 50%(인구비례 3 : 1)를 벗어나는지 여부를 살펴본다.

. 심판대상 선거구구역표의 기본권 침해 여부

심판대상 선거구구역표를 획정함에 있어 국회가 고려한 인구수를 기준으로 하여 심판대상 선거구구역표의 인구편차를 살펴보면, 대구광역시의회의원지역선거구의 평균인구수(91,797)로부터 대구광역시 북구 제4선거구+ 28.85%, 인천광역시의회의원지역선거구의 평균인구수(89,552)로부터 인천광역시 계양구 제2선거구0.37%, “인천광역시 서구 제3선거구+ 56.02%, 경상북도의회의원지역선거구의 평균인구수(49,880)로부터 경상북도 경주시 제1선거구+ 51.60%의 인구편차를 보이고 있다.

따라서 심판대상 선거구구역표 중 인구편차 상하 50%를 넘지 않는 대구광역시 북구 제4선거구”, “인천광역시 계양구 제2선거구부분은 입법재량의 범위 내에 있는 것으로 청구인 이AA, BB의 선거권 및 평등권을 침해하지 아니하나, 그 기준을 넘어선 인천광역시 서구 제3선거구”, “경상북도 경주시 제1선거구부분은 청구인 박CC, DD의 선거권 및 평등권을 침해한다.

. ·도의회의원지역선거구구역표의 불가분성과 위헌선언의 범위

청구인 박CC, DD의 선거권 및 평등권을 침해하는 것은 심판대상 선거구구역표 중 인천광역시 서구 제3선거구”, “경상북도 경주시 제1선거구부분이지만, 각 시·도 내의 의회의원지역선거구들은 각 선거구가 서로 유기적으로 관련을 가짐으로써 한 부분에서의 변동은 다른 부분에도 연쇄적으로 영향을 미치는 성질을 가진다. 이러한 의미에서 각 시·도에 해당하는 선거구구역표는 전체가 불가분의 일체를 이루는 것으로서 어느 한 부분에 위헌적인 요소가 있다면 각 시·도에 해당하는 선거구구역표 전체가 위헌의 하자를 갖는 것이라고 보아야 할 뿐만 아니라, 당해 선거구에 대하여만 인구과다를 이유로 위헌선언을 할 경우에는 헌법소원 청구기간의 적용 때문에 당해 선거구보다 인구의 불균형이 더 심한 선거구의 선거구획정이 그대로 효력을 유지하게 되는 불공평한 결과를 초래할 수도 있으므로, 일부 선거구의 선거구획정에 위헌성이 있다면 각 시·도에 해당하는 선거구구역표 전부에 관하여 위헌선언을 하는 것이 타당하다(헌재 2007. 3. 29. 2005헌마985등 참조).

따라서 이 사건 선거구구역표 중 인천광역시의회의원지역선거구들 부분과 경상북도의회의원지역선거구들 부분 전체에 대하여 위헌선언을 하는 것이 상당하다.

. 헌법불합치결정의 필요성

원칙적으로 이 사건 선거구구역표 중 인천광역시의회의원지역선거구들 부분과 경상북도의회의원지역선거구들 부분에 대하여 위헌결정을 하여야 할 것이나, 이미 위 선거구구역표 부분에 기한 시·도의원선거가 실시된 상황에서 단순위헌의 결정을 하게 되면, 정치세력 간의 이해관계가 첨예하게 대립하고 수많은 고려요소를 조정하여야 하는 선거구구역표의 성격상 그 개정입법이 빠른 시일 내에 이루어지기 어려워, 추후 재선거 또는 보궐선거가 실시될 경우 위 선거구구역표 부분이 존재하지 않게 되는 법의 공백이 생기게 될 우려가 큰 점, ·도의회의 동질성 유지나 선거구구역표의 변경으로 인한 혼란을 방지하기 위하여도 재선거, 보궐선거가 치러지는 경우에 위 선거구구역표 부분에 의하여 이를 시행하는 것이 바람직한 점 등에 비추어 입법자가 2021. 12. 31.을 시한으로 위 선거구구역표 부분을 개정할 때까지 위 선거구구역표 부분의 계속 적용을 명하는 헌법불합치결정을 하기로 한다(헌재 2007. 3. 29. 2005헌마985등 참조).

 

6. 결론

그렇다면 공직선거법 제22조 제1항 본문에 대한 심판청구는 부적법하므로 이를 각하하고, 심판대상 선거구구역표 중 인천광역시 서구 제3선거구”, “경상북도 경주시 제1선거구부분은 청구인 박CC, DD의 선거권 및 평등권을 침해하므로 이 부분 심판청구는 이유 있어 이를 인용하기로 하는바, 위에서 설시한 해당 시·도의회의원지역선거구구역표의 불가분성에 따라 이 사건 선거구구역표 중 인천광역시의회의원지역선거구들 부분과 경상북도의회의원지역선거구들 부분에 대하여 위헌선언을 하되, 2021. 12. 31.을 시한으로 입법자가 개정할 때까지 이를 계속 적용하기로 하는 내용의 헌법불합치결정을 하기로 하고, 청구인 이AA의 심판청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

 

 

재판관 유남석(재판장), 서기석, 조용호, 이선애, 이석태, 이은애, 이종석, 이영진, 김기영

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