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중국 <생태환경손해배상관리규정> 분석 및 시사점

[2022.07.19.]



2022. 5.16. 중국 생태환경부서 등 14개 부서는 <생태환경손해배상관리규정>(이하 “규정”)을 반포하였습니다.


최근 중국 실무상 기업 또는 개인이 생태환경 침해행위가 증가하고 있고, 이에 따라 관련 분쟁 및 배상금액도 늘어나고 있는 상황에서,[1] <규정>은 기업 및 개인이 생태환경에 손해를 입힌 경우 정부에 대해 부담해야 하는 손해배상책임을 명확히 규정하여 관련 업계의 주목을 받고 있습니다. <규정>의 반포를 통해 기업의 생태파괴 및 환경오염 행위에 대한 법적 규제가 더욱 엄격해질 것으로 예상되는바, 아래에서는 우리나라 기업들이 실무에서 유의할 필요가 있는 내용을 위주로 규정의 주요 내용에 대해 살펴보도록 하겠습니다.


[각주1] <2021연도 환경 상태 및 환경목표 수행 상황에 대한 국무원 보고서>에 의하면, 2021년에 중국에서 약 7,000여건의 생태환경배상 사건에 대한 책임 추궁 절차가 개시되었습니다.



I. <규정>의 주요 내용 분석


1. 생태환경손해의 정의 및 적용범위


중국법상의 생태환경손해배상제도는 환경오염과 생태 파괴를 통해 생태환경 자체에 발생한 손해에 대해 정부가 손해배상권리를 보유한 자로서 관련 책임자에게 회복 및 배상을 청구하는 제도를 의미합니다. 이와 관련하여, <규정>은 생태환경손해를 환경오염, 생태 파괴로 인하여 대기, 지표수, 지하수, 토양, 삼림 등 환경 요소와 식물, 동물, 미생물 등 생물 요소의 불리한 변화 및 이러한 요소로 구성된 생태계기능의 퇴화로 정의하고 있습니다(제4조).


한편 <규정>에 따르면 국가의 규정을 위반하여 생태환경손해를 초래한 사업주체 또는 개인(배상의무자)은 국무원의 수권을 받은 성급, 시급 및 지급 등 현지 인민정부(배상권리자)에 대해 생태환경손해배상책임을 부담해야 합니다(제 6조, 제8조). 다만, (i) 인신상해, 개인 및 집단의 재산 손해와 관련된 배상 요구[2] 및 (ii) 해양생태손해배상 영역에는 <규정>이 적용되지 않습니다(제4조 3항).


[각주2] 인신상해 및 재산적손해의 경우, 생태환경손해배상은 적용되지 않지만, 민법 및 침권책임법 등에 따른 배상책임을 부담해야 합니다.



2. 배상범위 및 방식


생태환경손해배상의 범위에는 i) 생태환경의 손상 후 복구가 될 때까지의 기능상실로 인한 손해, ii) 생태환경의 영구적인 훼손으로 인한 손해, iii) 생태환경 손해의 조사, 감정평가 등 비용, iv) 오염 제거, 생태환경복구로 인한 비용, v) 손해의 발생 및 확대를 방지하기 위해 지출한 합리적인 비용 등이 포함됩니다(제5조). 이에 따르면, 생태환경손해배상의 범위에는 생태환경을 복구하기 위해 필요한 비용, 즉 직접적 손해만 포함되는 것이 아니라, 복구기간 동안의 생태기능상실로 인한 손해, 즉 간접적 손해도 포함됩니다.


한편 <규정>은 생태환경손해배상을 복구가 가능한 경우와 복구가 불가능한 경우로 구분하고 있는데, (i) 복구가 가능한 경우에는 생태환경손해 발생 전의 기본 수준 또는 생태환경 위험을 수용 가능한 수준으로 복구하여야 하고, 복구와 관련된 비용 및 생태기능의 상실로 인한 손해를 함께 배상해야 하며, (ii) 복구가 불가능한 경우에는 관련 손해(손해에 대한 조사 및 평가비용 등 포함)를 배상하거나 또는 관련 법령의 정책과 계획에 부합하는 대체 복구작업을 진행할 수 있습니다(제9조).


이와 관련하여, 중국 닝샤의 제지기업이 현지 사막의 생태환경에 오염을 초래한 아래의 생태환경손해배상 사건은 생태환경손해배상의 전형적인 사례로 볼 수 있습니다.[3] <규정>이 시행된 후에는, 생태환경손해배상 사건에서 아래와 같이 직접손해와 간접손해를 모두 배상하는 것이 보편적일 것으로 예상됩니다.


- 당해 기업은 2003년부터 2007년까지 제지사업으로 발생한 폐기물을 현지 사막에 무단으로 배출하여 내몽고, 닝샤 인근의 사막 지역의 토양, 지하수 및 식물 등을 오염시켰음


- 이에 닝샤 중위시 정부와 내몽고 정부 및 당해기업은 2020년 12월에 삼자간 배상합의서를 체결하였고, 구체적으로 다음과 같이 합의하였음


i) 제1단계(직접적 손해에 대한 대응): 기업에서 지하수 오염상황 조사 및 오염 처리 작업을 진행하고 관련 비용 인민폐 4,423만 위안을 지급할 것


ii) 제2단계(간접적손해에 대한 대응): 기업에서 복구작업, 지하수 검측, 오염구역 리스크검사 등 작업을 진행하고, 생태복구기간 동안의 생태기능상실로 인한 손해액 1.54억 위안을 배상할 것


[각주3] 중국 경제일보 2022. 5. 20.자 보도(https://www.sohu.com/a/548860150_120702)



3. 생태환경손해배상책임의 우선 부담


<규정>에 따르면 배상의무주체가 동일한 생태환경훼손행위로 인하여 행정책임 또는 형사책임을 부담하여야 하는 경우에도 법에 따른 생태배상책임에는 영향을 미치지 아니하며, 배상의무주체의 재산이 생태배상책임과 과징금 및 벌금을 동시에 부담하기에 부족할 경우에는 생태배상책임을 부담하는데 우선적으로 사용합니다(제10조)


따라서 우리 기업이 생산과정에서 환경 또는 안전문제로 행정 또는 형사처벌을 받는 경우, 이와 별도로 생태배상책임을 부담할 수 있고, 기업의 재산이 생태배상책임과 미납 과징금 및 벌금을 동시에 부담하기에 부족한 경우, 우선적으로 생태배상책임을 부담해야 합니다.



4. 생태환경손해배상제도의 절차


<규정>은 제3장에서 생태환경손해배상책임의 추궁을 위한 단서의 발견, 책임추궁절차의 개시, 손해의 조사, 손해배상 관련 협상, 소송 및 복구효과의 평가 등을 포함한 배상책임의 추궁절차를 규정하고 있으며, 주요 내용은 다음과 같습니다.


1) 배상책임의 추궁을 위한 단서의 발견(15조)

배상권리자가 지정한 부서 또는 기구는 환경보호감찰사건, 환경 관련 행정처벌 사건, 민원, 고발 및 언론 노출과 관련된 사건 등 다양한 루트를 통해 배상책임을 추궁하기 위한 단서를 발견하여야 합니다.


이에 따를 경우, 기업이 생태환경 관련 행정처벌을 받거나 민원, 기타 분쟁에 휘말린 경우 <규정>에 따른 생태환경배상책임 관련 사건으로 이어져 예상하지 못한 추가적인 책임을 부담하게 될 가능성이 있으므로, 이에 대한 각별한 주의를 기울일 필요가 있습니다.


2) 책임추궁절차의 개시 및 예외(17조, 18조)

단서를 발견하거나 또는 전달받은 배상권리자(그가 지정한 부서 또는 기구를 포함하며, 이하 같습니다)는 30일 내에 초보적인 조사를 진행하고, 생태환경손해를 초래하였음이 확인된 경우에는 즉시 책임추궁절차를 개시해야 합니다. 다만 배상의무자가 이미 배상의무를 이행한 경우 등 예외적인 사유에 해당할 경우에는 책임추궁절차를 개시하지 않을 수 있습니다.[4]


[각주4] 규정 제18조에 따르면, 예외사유에 해당하는 경우는 다음과 같습니다

(1) 배상의무자가 이미 배상의무를 이행한 경우

(2) 인민법원이 동일한 생태환경손해에 대해 판결한 법적 효력이 있는 판결문서에서 인용된 소송청구가 배상권리자의 손해배상청구를 모두 포함하고 있는 경우

(3) 환경오염 또는 생태파괴행위에 의해 초래된 생태환경손해가 현저하게 경미할 뿐만 아니라, 배상이 필요하지 않은 경우

(4) 배상의무자인 법인의 법인격이 소멸되었거나, 비법인조직이 해산되었거나, 자연인이 사망하였고, 집행할 수 있는 재산도 없는 경우

(5) 배상의무자가 법에 따라 증서를 소지하고 오염물을 배출하고, 국가 규정에 부합되는 경우

(6) 배상추궁절차를 개시하지 않아도 되는 기타 상황



3) 손해의 조사(19, 20조)

배상권리자는 생태환경손해 발생 여부, 손해의 범위 및 정도 등에 대한 조사를 진행하며, 관련규정 또는 배상의무자와의 합의에 따라 감정평가기구에 위탁하여 감정평가보고서를 작성하도록 할 수 있습니다.


4) 배상협상 및 소송(21~26조)

배상권리자는 합리적인 기간 내에 생태환경손해배상 협상고지서를 작성한 후 배상의무자에게 송달해야 하며, 협상을 통해 합의가 된 경우, 당사자들은 생태환경배상합의서를 체결하고, 배상합의에 대해 법원에 사법확인을 신청할 수 있습니다.


만일 협상을 통해 합의가 되지 못한 경우, 배상권리자는 법원에 소송을 제기해야 하며, 법적 효력이 발생한 법원 판결 및 법원의 확인을 거친 합의서를 배상의무자가 이행하지 않는 경우, 배상권리자는 법원에 강제집행을 청구할 수 있습니다.


이에 따르면, 배상권리자는 생태환경손해배상 소송을 제기하기 전에 먼저 배상에 관한 협상을 진행해야 하고, 협상이 실패한 경우에는 반드시 소송을 제기해야 합니다.


5) 복구효과 평가(27조)

배상권리자는 훼손된 생태환경복구효과에 대해 평가를 진행하고, 복구 효과가 배상합의서 또는 판결서에서 규정한 목표에 달하지 못할 경우, 배상의무자에게 목표를 달성할 때까지 복구를 진행하도록 하여야 합니다.


이는 생태환경손해배상추궁제도의 궁극적인 목표가 배상의무자에게 배상금을 지급하도록 하는 것이 아니라 파괴된 생태환경을 복구하는 것에 있다는 것을 보여주고 있습니다. 기존의 생태환경파괴 이슈에 대한 처리방식은 주로 과징금 등 행정처벌에 불과한 경우가 다수였지만, 금번에 제정된 <규정>을 통해 기업이 훼손된 생태환경에 대한 원상복구 의무를 부담하게 되는 사례가 증가하고, 원상복구 의무의 이행상황에 대한 관할정부기관의 감독 역시 대폭 강화될 수 있을 것으로 예상됩니다.



II. 시사점


<규정>은 생태환경손해배상제도의 권리의무주체, 손해배상의 범위, 책임부담방식 및 책임추궁 절차 등을 명시, 보완하여 생태환경손해배상제도를 보다 체계화하고, 생태환경에 손해를 끼치는 기업에 대한 규제를 강화하였습니다. 그러나 <규정>은 생태환경손해배상제도와 관련하여 배상의무자의 배상비용지급이나 복구작업 등 배상의무의 이행이 지연될 경우 추가로 부담하는 불이익이 있는지가 명확하지 않으므로, <규정>과 관련된 추가 입법 실무의 동향을 주시할 필요가 있습니다.


이러한 <규정>의 제정 및 시행에 따라 환경오염 관련 이슈가 있는 기업의 부담이 가중될 것으로 예상되는바, 중국에 진출한 우리 기업은 환경 관련 컴플라이언스 등을 강화하여 이러한 생태환경손해배상책임을 부담하지 않도록 각별한 주의를 기울일 필요가 있으며, 만일 기업 내에 이미 이러한 환경 이슈가 있을 경우에는 복구 및 손해배상 등에 소요되는 비용 등 기업에 예상되는 부담을 산정하고 이에 따른 대응 방안을 모색하는 등 <규정>에 따른 현지 정부의 배상책임추궁에 대비하는 조치를 취하는 것이 바람직할 것으로 보입니다.


또한 현재 중국에 투자할 계획이 있는 우리 기업의 경우, 투자대상기업에 대한 사전 법률실사 등을 진행하여 생태환경손해배상 리스크의 존부를 확인한 후, 필요한 경우 이의 시정을 요구하거나 가치평가에 반영하는 등 대응방안을 모색할 필요가 있습니다.



권대식 변호사(daeshik.kwon@bkl.co.kr)

양민석 변호사(minseok.yang@bkl.co.kr)

구천을 외국변호사(tianyi.qiu@bkl.co.kr)

오청청 외국변호사(qingqing.wu@bkl.co.kr)

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