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국회,법제처,감사원

비법조인도 헌법재판관으로… 국민사법참여 확대

대통령 개헌안, 前文과 함꼐 11장 137조·부칙으로


 

문재인 대통령이 26일 발의하는 개헌안 전문(全文)이 22일 공개됐다. 개헌안은 권력분산과 국민주권 강화에 초점이 맞춰졌다. 또 국민의 사법참여를 확대하고 헌법재판관의 자격을 비(非)법조인으로 문호를 넓히는 한편 검사의 영장청구권 규정을 삭제하는 등 법조계에 큰 영향을 미칠 내용들도 많이 담겼다. '법관'에 의한 재판을 받을 권리는 '법원'의 재판을 받을 권리로 조정됐다.


◇10개장 130조→11개장 137조= 제10차 개헌을 위한 대통령 개헌안은 전문(前文)과 함께 11개장 137조 그리고 부칙으로 구성됐다. 전문과 10개장 130조 및 부칙으로 구성된 현행 헌법보다 조문이 늘었으며 한글과 우리식문투로 작성됐다.

 

개헌안의 특징은 권력분산과 국민주권 강화로 요약된다. 제왕적 대통령제 등을 개선해 권력을 분산하고, 부와 인구가 집중됐다는 비판을 받아온 수도권 집중을 완화하기 위해 지방분권·지방자치를 강화했다. 이와 함께 생명권·안전권·정보기본권 등 새로운 기본권이 신설됐으며 국가운영과 사법제도에서 국민참여권이 강조됐다.

 

정부형태로는 한 차례 연임이 가능한 4년 임기의 대통령제가 채택됐다. 이 조항은 현직 대통령인 문 대통령에게는 적용되지 않는다. 헌법에서 '대통령의 국가원수 지위'가 삭제됐고, 대통령이 특별사면권을 행사할 때에도 사면위원회의 심의를 의무적으로 거치도록 했다. 


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반면 국회의 권한은 강화됐다. 개헌안에 따르면 정부는 법률안 제출 시 국회의원 10명 이상의 동의를 의무적으로 받아야 한다. 예산 법률주의가 도입돼 정부예산안은 법률과 동일한 심사를 받아야 한다. 감사원은 독립기관으로 분리되고, 감사원장이 제청하고 대통령이 임명하는 감사위원 9명 가운데 국회와 대법관회의에서 3명씩을 선출하도록 했다.

 

선거제도도 대폭 개선돼 선거연령이 19세에서 18세로 하향됐다. 지역구 선거방식이 사표를 과도하게 발생시키는 점 등을 고려해 '국회의석은 투표자 의사에 비례해 배분돼야 한다'는 비례성 원칙도 명시했다.

 

헌법 제1조 3항에는 '대한민국은 지방분권 국가를 지향한다'는 조항을 신설해 지방분권을 강화하고 자치행정·입법·재정권 등 지방자치도 대폭 강화했다. 여기에 '수도는 법률로 정한다'는 수도 조항도 신설되면서 앞서 무산된 '행정수도 구상'을 재추진할 길이 열렸다는 분석도 나온다. 경제분야에서는 경제민주화 조항이 정비되고 토지공개념이 대폭 강화됐다. 현행 헌법 전문(前文)에는 헌법정신으로 4·19민주이념만이 명시됐지만 개헌안에는 부마항쟁, 5 18민주화운동, 6·10항쟁의 민주이념이 추가됐다. 천부적 인권의 주체는 '국민'에서 '사람'으로 확대됐다. 

 

공무원의 전관예우 방지 근거 조항마련과 국민소환제와 국민발안제 등 직접민주주의적 요소가 강화된 점도 특징이다. 

 

◇사법의 민주화 강화= 개헌안은 사법분야에서도 많은 변화를 예고했다. 제왕적 대법원장 제도라는 비판을 받고 있는 대법원장의 권한이 축소되고 배심제 등 국민의 사법참여는 확대된다. 우선 대법관은 대법관 추천위원회를 거쳐 대법원장이 임명제청한다. 일반법관은 법관 인사위원회의 제청과 대법관회의의 동의를 거쳐 대법원장이 임명한다. 대법원장이 가지고 있는 헌법재판관 3명, 중앙선거관리위원 3명 지명권도 선출권으로 변경돼 대법관회의로 이관된다. 

 

일선 판사들에 대한 신분보장 강화와 재판 독립성 향상을 위해 현행 10년인 법관 임기제는 폐지된다. 한 번 임용되면 정년까지 임기를 보장하겠다는 뜻이다. 다만 비리나 현저한 근무태만 등 문제소지가 있는 법관을 걸러낼 수 없는 등의 폐해를 방지하기 위해 법관 징계처분 항목에 '해임'을 포함시키기로 했다. 

 

제101조 1항에는 '국민은 법률로 정하는 바에 따라 배심 또는 그 밖의 방법으로 재판에 참여할 수 있다'는 내용이 신설됐다. 또 '법관'에 의한 재판을 받을 권리는 '법원'의 재판을 받을 권리로 변경돼 참심제 도입은 물론 국민참여재판의 배심원 평결에 기속력을 부여할 수 있는 길도 열렸다. 국민의 사법참여 폭과 깊이가 획기적으로 강화되는 셈이다.

 

현재 검·경 수사권 조정과정 등에서 핵심 쟁점이 되고 있는 검사의 영장청구권 조항은 삭제됐다.

 

사법분야 개헌안에 대한 반응은 엇갈리고 있다.

 

장영수 고려대 로스쿨 교수는 "대법원장 및 대법관 임명방식이 기존에서 크게 달라지지 않아 본질적 개혁이라고 부르기 어렵다"며 "전반적으로 절차와 내용 모두 미흡하다"고 지적했다. 대법관회의의 헌법재판관·중앙선관위원 선출권에 대해서도 "대통령과 대법원장이 대법관추천위원회의 3분의 2를 지명하도록 한 점 등을 볼 때 대법원장의 인사권한이 실질적으로 축소된 것은 아니다"라고 평가했다. 법관 임기제 폐지에 대해서도 "법관 인사의 객관성과 공정성을 확보하기 어렵고, 탄핵이나 금고 이상 형의 선고에 의하지 않고도 법관의 지위를 상실케 한다면 독립성 강화에 오히려 역행할 우려도 있다"고 설명했다.

 

이종수 연세대 로스쿨 교수는 "대법관회의를 구성하는 대법관들의 권한이 커져 대법원의 우월적 지위가 더욱 보장될 우려가 있다"며 "제왕적 대법원장 문제 해소를 위해 헌법에 대법관추천위·법관인사위를 명시한 것은 의미가 있지만 실효성에는 의문이 있다"고 말했다. 다만 "법관 임기제 폐지로 신분보장과 재판의 독립성이 강화될 것"이라며 "법관에 대한 징계처분으로 '해임'을 추가한 것도 나름 균형성을 갖추었다고 판단된다"고 했다. 또 "국민의 사법참여 확대와 국민참여재판제도의 위헌 시비를 극복하기 위한 헌법적 근거규정을 마련한 점도 높이 평가된다"고 말했다.

 

◇국회 개헌 논의 가속화= 청와대는 지난 20~22일 사흘간 개헌안 발표와 설명을 마치고 26일 국무회의를 거쳐 대통령 개헌안을 발의할 방침이다. 

 

조국 대통령 민정수석비서관은 "30년 전 헌법은 정의롭고 공정한 대한민국, 중앙과 지방이 함께 잘사는 대한민국을 위한 운영틀이 되기 어렵다"며 "권력구조개편·기본권 강화·양극화 해소·자치와 분권 등은 대한민국 미래를 위한 국민의 명령이자 시대정신"이라고 강조했다. 그러면서 "이제 국회의 시간이다"라며 "국회의 권한과 주권자의 뜻에 따라 국회가 개헌안을 충분히 토론하고 검토해달라"고 촉구했다. 

 

하지만 자유한국당 등 야권이 대통령 개헌안 발의에 부정적 입장인데다 개헌안 내용도 국민적 합의가 모두 수용된 형태라고 보기 어렵다는 평가도 많아 진통이 예상된다. 


장 교수는 "헌법은 국민 모두가 공감하는 공통의 기초가 되어야 하지만 토지공개념 등 법률로 정해야 할 사항을 헌법에 집어넣어 헌법을 누더기로 만든 측면도 없지 않다"며 "개헌안의 국회 통과 가능성이 희박하다"라고 지적했다. 반면 이 교수는 "기본권의 실질적 보장을 위한 구체적인 제도가 마련되지 않은 점이 조금 아쉽긴 하지만, 기존 헌법의 골격을 유지하면서 사회적 공감대가 형성된 최소한의 부분을 개정하려는 노력이 깃든 개헌안"이라고 총평했다.

 

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